Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография бесплатное чтение

1.1. Понятие и конституционно-правовая сущность законодательного процесса и конституционных кризисных явлений

С целью более обоснованного и обстоятельного исследования процесса формирования законодательного процесса в условиях конституционных кризисных историко-правовых явлений, необходимо определить понятия и конституционно-правовую сущность этих двух, основных в данном случае, правовых явлений.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательную власть в Российской Федерации осуществляют законодательные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые формируют систему российского законодательства путем осуществления особого юридического процесса – законодательного. Отметим, что включение в систему органов законодательной власти органов государственной власти субъектов Российской Федерации характерно только для современной России и требует самостоятельного исследования.

По-разному в научной литературе решается вопрос о соотношении законодательного и законотворческого процессов. Так по мнению А. П. Любимова, понятие законодательного процесса, который происходит в законодательном органе, шире понятия законотворческой деятельности1.Доказывая противоположную позицию, А. Ю. Царёв указывает на то, что в ходе и в результате законодательного процесса создается закон, но все же наиболее творческая стадия его создания в большинстве случаев происходит до начала законодательного процесса, а именно при разработке концепции будущего закона и написании текста его проекта2. Это отмечают и другие авторы3.

Что касается подходов к определению законодательного процесса, то важно отметить, что в научной литературе он имеет множество дефиниций и отношение к его характерным особенностям трансформируется в зависимости от рассматриваемого исторического периода.

Особую роль законодательного процесса в государственном строительстве подчеркивал, например, К. Маркс, который предложил формулу, в соответствии с которой законодательная власть не создает закона, она лишь открывает и формулирует его4. Между тем по мнению Н. В. Витрука действия законодателя ограничиваются определенными рамками, обусловленными объективными закономерностями общественного развития. Он выделяет именно это в качестве критерия истинности юридических норм, законов5.

Известный ученый-правовед Ю. А. Тихомиров характеризует законодательный процесс как средство принятия государственных решений6. А по мнению О. Е. Кутафина и Е. И. Козловой законодательный процесс представляет собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания7.

В качестве тенденции отмечают повышение влияния законодательного процесса на выработку единства правовой системы России Т. Д. Зражевская и С. А. Савченко8. Другие авторы трактуют законодательный процесс как строго упорядоченную процедуру, установленную процессуально-правовыми нормами и обязательную для выполнения всеми участниками законодательной деятельности9.

Один из популярных подходов к определению понятия законодательного процесса связан с характеристикой стадий последнего. Причем количество стадий определяется учеными по-разному.

По мнению Г. А. Гаджимагомедова и Г. П. Иевлева, законодательный процесс представляет собой регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов10.

С. А. Авакьян определяет законодательный процесс как совокупность следующих стадий: осуществления права законодательной инициативы, рассмотрения и принятия закона в парламенте, подписания и обнародования закона компетентным органом; действий непосредственно парламента: от принятия законопроекта к рассмотрению до принятия закона11.

О. Е. Кутафин характеризует его как строго регламентированную процедуру принятия закона, начиная от внесения законопроекта и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу12

По нашему мнению, следует согласиться М. В. Баглаем, который выделяет такие стадии законодательного процесса, как внесение законопроектов, их рассмотрение, принятие, подписание и опубликование13, и с В. Е. Чиркиным, определяющим законодательный процесс как «установленный порядок принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»14. А. Б. Барихин, как и В. Е. Чиркин, считает законодательный процесс наиболее общим порядком деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепляемого в Конституции и в регламенте соответствующего представительного органа и, как абсолютное большинство авторов утверждает, что первую стадию законодательного процесса составляет внесение законопроекта в Государственную Думу15.

Некоторые ученые рассматривают понятие «законодательный процесс» в узком и широком контекстах. В первом случае П. А. Астафичев, например, предлагает под ним понимать процедуру внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, подписания, обнародования, вступления в юридическую силу законопроектов и законов. В широком смысле законодательный процесс, по его мнению, включает в себя также законодательный порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации16. И. А. Умнова выделяет отдельно федеральный законодательный процесс и трактует его, используя территориальный критерий, как законодательно установленную последовательность сменяющих друг друга стадий, реализуемую в рамках деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющего свои основные полномочия по принятию законодательных актов, распространяющих свое действие на всю территорию России. К основным стадиям она относит следующие: реализацию права законодательной инициативы; рассмотрение законопроекта в Государственной Думе; рассмотрение и одобрение закона в Совете Федерации; подписание закона Президентом Российской Федерации; опубликование закона и вступление его в силу17.

Законодательный процесс в субъектах федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, принятием законов, их опубликованием и вступлением в силу18.

Приведенные выше определения законодательного процесса содержат разные подходы и в отдельных случаях могут быть несколько уточнены.

В частности, не совсем корректно определять процесс как деятельность, потому что включает он в себя, как правило, несколько разных видов деятельности.

Для отечественной доктрины советского государственного и современного конституционного права является традиционным определение законодательного процесса с перечислением его стадий, однако создание закона осуществляется не только органом законодательной власти, а любая стадия имеет свое начало и конец, то есть имеет какую-то продолжительность времени, в свою очередь, внесение законопроекта в законодательный орган представляет собой одномоментное действие. Это действие совершается не законодательным органом, внутри которого происходит законодательный процесс, а субъектом права законодательной инициативы, который может находиться вне этого органа. Поэтому следовало бы говорить, что законодательный процесс начинается после внесения законопроекта в законодательный орган.

В свою очередь принятие закона – это лишь фрагмент в законодательном процессе, название которому – голосование.

Вступление закона в силу, как правило, происходит через какое-то время после его опубликования, и законодатель после опубликования принятого им закона никаких действий уже не может совершать.

Реализация законов происходит не в рамках законодательного процесса, а после него. Безусловно, уже принятые законы, могут повлиять на ход законодательного процесса, если они непосредственно связаны с происходящими в стране кризисными явлениями и опосредуют принятие новых законов, направленных на изменение ранее принятых.

Как показывают исследованные нами дефиниции, единой точки зрения на то, что представляет собой законодательный процесс, в научной литературе не выработано.

Чтобы сформулировать понятие законодательного процесса, вникнем в значение слов «процесс», «законодательный», понятия которых формулировать не надо, так как они уже сформулированы и споров не вызывают. Кроме того, для определения законодательного процесса, как и для любого другого определения, необходимо подобрать так называемое ключевое слово.

По отношению к нашему случаю слово «процесс» означает:

– ход, развитие какого-нибудь явления (творческий процесс, производственный процесс); порядок разбирательства судебных и административных дел;

– совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата (например, производственный процесс); порядок рассмотрения дел в суде.

Представляется, что в качестве ключевого слова наилучшим образом нам подходит слово «порядок», которое мы уже встречали в определениях законодательного процесса, которые давали А. Б. Барихин и В. Е. Чиркин. Тем более что по отношению к нашему случаю слово «порядок» означает последовательный ход чего-нибудь; правила, по которым совершается что-нибудь19.

Под словом «законодательный» применительно к процессу, очевидно, следует понимать то, что происходит в законодательном органе (по аналогии с судебным процессом, который происходит в суде). То есть законодательный процесс – это порядок (последовательный ход, правила), имеющий место в законодательном органе.

Теперь надо сказать, что это за порядок, порядок чего. Законодательный процесс включает в себя много процедур: доведение содержания законопроекта до субъектов права законодательной инициативы, создание рабочей группы по доработке законопроекта, проведение разного рода экспертиз, рассмотрение законопроекта в комитетах, во фракциях, на парламентских слушаниях, на пленарных заседаниях законодательного органа, внесение в законопроект поправок и так далее, и так далее. Все эти процедуры назвать в определении законодательного процесса невозможно и в этом нет необходимости, как нет необходимости называть все процедуры при формулировании определения любого другого сложного процесса, например, избирательного. Однако нельзя упустить процедуру принятия закона, под которой некоторые авторы, как мы знаем, понимают весь законодательный процесс, но которая представляет собой только голосование, однако, без которого закон появиться не может. Поэтому слова «принятие закона» должны быть в нашем определении непременно.

Что же происходит с законопроектом до принятия закона, если объединить это одним словом? Наш ответ: рассмотрение. Потому что рассмотреть, в нашем случае, означает «вникнув, разобрать, обсудить»20. Рассмотрение каждым депутатом лично, в рабочих группах, в комитетах, во фракциях, на парламентских слушаниях, экспертами, на заседаниях законодательного органа и в других форматах. Рассмотрение, которое сопровождается многими другими процедурами, но они именно сопровождают рассмотрение законопроекта, как в судебном процессе многие процедуры сопровождают рассмотрение дела в суде.

Итак, по нашему мнению, определение законодательного процесса должно содержать слова «порядок» «рассмотрение» и «принятие закона». К ним добавим «опубликование закона», потому что без этой процедуры принятый закон не становится законом в полном смысле этого слова, так как неопубликованные законы не применяются.

Таким образом, под законодательным процессом в Российской Федерации мы понимаем порядок рассмотрения в законодательном органе государственной власти, внесенного субъектом законодательной инициативы проекта закона, вплоть до его принятия (одобрения) и опубликования/обнародования.

Приведенное выше определение позволяет разграничить процессы «законодательный» и «законотворческий», так как последний тесно связан с интеллектуальной деятельностью авторов законопроекта по созданию текста с учетом выявленных потребностей общества и направлениями внешней и внутренней политики государства, определяемыми Президентом России. Законодательный же процесс по отношению к законотворческому становится технологией21 создания законов, чем объясняется его стадийность в исторической ретроспективе.

Прежде чем приступить к изучению сущности законодательного процесса, отметим, что сущность как философская категория означает главное, основное, необходимое в том или ином явлении22. Следовательно, сущность законодательного процесса есть то наиболее характерное, значимое в нем, что определяет его содержание, социальное назначение и функционирование. Без глубокого и разностороннего понимания правовой природы и сущности законодательного процесса невозможно грамотное, квалифицированное его регулирование.

Здесь уместно сказать о том, что законодательный процесс является важной частью начального звена механизма правового регулирования, именно в ходе него происходит регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании23. Таким образом от организации законодательного процесса в значительной мере зависит качество законов, следовательно, и эффективность их воздействия на регулируемые общественные отношения.

При рассмотрении сущности законодательного процесса важно учитывать два аспекта:

1) то, что он собой представляет (его содержательная сторона);

2) то, на достижение каких целей он направлен и чьим интересам он служит (его ролевая сторона).

Рассмотрим законодательный процесс с учетом указанных аспектов.

Содержательная сторона законодательного процесса включает в себя много процедур, но, кроме того, еще и процессуальных действий, поэтому назовем только самые важные:

– регистрация внесенного в законодательный орган проекта закона, если он внесен уполномоченным субъектом и соответствует установленным требованиям;

– определение подразделения законодательного органа (комитета или комиссии), которое будет осуществлять предварительное рассмотрение и доработку внесенного в законодательный орган законопроекта (далее – профильный комитет);

– экспертная оценка законопроекта в зависимости от предмета законопроекта;

– рассмотрение законопроекта во фракциях законодательного органа;

– рассмотрение законопроекта в комитетах законодательного органа;

– рассмотрение законопроекта законодательным органом;

– голосования по законопроекту, включая голосование за принятие закона (при этом, если по результатам какого-то из голосований, в Государственной Думе их три или четыре, а в законодательных органах субъектов Российской Федерации не менее двух, законопроект будет отклонен, законодательный процесс относительно этого законопроекта следует признать прерванным и несостоявшимся);

– подписание закона уполномоченным должностным лицом и его официальное опубликование.

Последнее действие, хотя и не происходит в законодательном органе, однако, представляется завершающим в законодательном процессе. Помимо того, что неопубликованный закон не является еще, по сути, законом, высшее должностное лицо может наложить вето и вернуть законопроект в законодательный орган.

Таким образом, содержательная сторона законодательного процесса характеризуется балансом властных полномочий трех основных субъектов: Государственной Думы, Совета Федерации, Президента Российской Федерации. Актуальная редакция Конституции Российской Федерации24 позволяет включить в число таких субъектов, в определенных законом случаях, также Конституционный Суд Российской Федерации, который по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном ч. 2 и 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации законов до их подписания Президентом Российской Федерации.

Ролевой аспект законодательного процесса заключается в его значении для государственного устройства.

С одной стороны, результатом законодательного процесса является закон как основной инструмент регулирования общественных отношений, с другой стороны, именно в рамках законодательного процесса происходит формирование общей государственной воли25. Это делает необходимым объединение усилий и выработку единой позиции всеми участниками законодательного процесса, как на уровне организации осуществления законодательных процедур, так и в ходе работы над текстом внесенного законопроекта. На важность ролевого аспекта указывал и глава государства, когда 29 апреля 2016 года на встрече с членами Совета законодателей отмечал, что «законодательной базой зачастую просто неудобно пользоваться»26. Для преодоления такого «неудобства» важна согласованность в действиях и правовых позициях всех участников законодательного процесса, направленная на формализацию государственной воли.

Определение правовой природы законодательного процесса в научной литературе также увязывают, с такими конституционными принципами, закрепленными в ст. 3 и 10 Конституции Российской Федерации, как принципы народовластия (носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ), выборности (народ осуществляет свою власть непосредственно, например, новая для России форма непосредственной демократии, – общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления) и разделения властей (государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную)27. Указанные принципы необходимо учитывать при определении факторов, опосредующих формирование законодательного процесса в России.

Понимание сущности законодательного процесса позволяет разграничить конституционные кризисные явления в зависимости от направления воздействия и степени остроты проблемы.

Термин «конституционные трансформации» понимается в научной литературе неоднозначно. Одни авторы считают это способом внедрения норм международного права в национальное и говорят о конвергенция конституционного и международного публичного права с учетом двух взаимосвязанных тенденций правового развития – дифференциации и глобализации28. Для придания нормам международного права юридической силы внутри государства, они должны быть «трансформированы» в нормы национального права путем издания, соответствующего «трансформационного» национально-правового акта29. Такие нормы могут быть предусмотрены и при принятии новой конституции государства, когда в этот момент страна уже исполняет определенные международные обязательства, подписав соответствующий договор. Общепризнанные принципы и нормы международного права получили отражение в том числе и в Конституции Российской Федерации.

В то же время И. Н. Барциц считает, что трансформация представляет собой механизм защиты национальной правовой системы от проникновения чужеродных правовых положений30. Это подтверждается на практике поправкой, внесенной в ст. 79 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой не подлежат исполнению в Российской Федерации решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Концепция трансформации конституционных правовых норм без внесения разного рода поправок в нормативные правовые акты получила название «молчаливой» трансформации, позиционируемой как новый вид правотворчества31.

Нельзя обойти вниманием еще один вид трансформации, все больше затрагивающей конституционно-правовые отношения – цифровую трансформацию. Дискуссионными на сегодняшний день вопросами являются вновь появляющиеся понятия и тенденции ее развития. Полагаем, в ближайшее время появится множество научных трудов, где цифровая трансформация будет являться самостоятельным предметом исследования. Отметим, что отправной точкой для ее правовой регламентации в нашей стране стала Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017‒2030 годы32.

На конфликтность как на один из существенных признаков складывающихся в обществе отношений, в том числе тех, которые составляют предмет конституционного права, указывает А. В. Никитина. В случаях, когда речь идет о конституционных конфликтах, может возникнуть угроза основам конституционного строя или необходимость принятия новой конституции. Другие авторы отмечают, что такие конфликты наносит удар прежде всего по Конституции и по конституционному законодательству33.

Между тем в научной литературе нет однозначного понятия «конституционный конфликт». Так А. В. Тетерин определяет его как вид взаимодействия субъектов конституционно-правовых отношений, в основе которого лежит противоречие сторон, стремящихся к обладанию конституционной ценностью или ее защите34. Т. М. Пряхина под конституционными конфликтами понимает политический тип социальных конфликтов, которые посредством конституционных процедур могут быть трансформированы в юридические, управляемые35.

Среди юридических конфликтов выделяются те, что проявляются в форме конституционного кризиса и называются исследователями особыми типами юридических конфликтов36.

Одним из первых конституционные кризисы исследовал А. Н. Медушевский, выделявший среди конституционных кризисов глобальные (или системные), а также внутренние, т. е. не затрагивающие фундаментальные принципы государственного устройства37. Он сравнивает конституционный цикл с экономическим, выделяя в нем четыре фазы, и называя конституционный кризис первой частью такого цикла, который не бывает идеальным и в определенный период времени и для каждого государства будет иметь свои характерные особенности.

Причины конституционного кризиса в России 1993 г. исследовал О. Г. Румянцев. Он, не сформулировал определение конституционного кризиса, однако, отметил в публикации важность «объединительной идеи»38, следовательно, формирования общей государственной воли в процессе создания новой конституции страны.

О влиянии на все сферы жизни говорит С. М. Тумусов, исследуя системный, цивилизационный кризис, по сравнению с которым экономический кризис видится менее «зловещим»39. Однако изучение цивилизационной модели в таком контексте не указывает на прямую взаимосвязь с Конституцией, без которой развитие системы не может быть полноценным.

Рассмотренные дефиниции конституционных трансформаций, конфликтов и кризисов позволяют сделать вывод о том, что в результате них происходит изменение состояния различных общественных отношений, имеющее причины и последствия. При этом проявления вовне могут выражаться действиями, бездействием или многочисленным нарушением конституционных норм и принципов. Для изучения генезиса и направлений совершенствования современного законодательного процесса важно рассматривать перечисленные трансформации, конфликты и кризисы в комплексе, учитывая разновекторность общественного и политического развития, вероятность возникновения экономических кризисов и не только. Объединим их общей дефиницией – «конституционные кризисные явления».

Мы будем рассматривать такие явления как интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство, в виде революций, конституционных, политических, социально-экономических и иных кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений.

1.2. Правовая природа взаимосвязи законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России

В целом правовое регулирование законодательного процесса призвано стабилизировать общество40, стимулировать к достижению консенсуса при принятии закона, придавая выработанному решению статус государственного. В значительной степени качество законов зависит от содержательной стороны законодательного процесса, от конкретных норм, его регулирующих, но не только от них.

Правовую природу взаимосвязи законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России целесообразно изучать через призму механизма их правового воздействия друг на друга. Согласимся с мнением Е. К. Щербаковой, определяющей механизм правового воздействия как системный правовой феномен, объединяющий в себе ряд других правовых явлений, которые она подразделяет на две группы: общесоциальные правовые явления, не регулирующие общественные отношения непосредственно, но выражающиеся предпосылками, результатами, оказывающими на них правовое воздействие; специальные юридические средства, которые направлены на непосредственное регулирование общественных отношений41. Учитывая приведенные в предыдущем параграфе характеристики конституционных кризисных явлений, дополним структуру механизма правового воздействия факторами конституционного риска.

Реальная жизнь нелинейна. По мнению Н. Лумана, с точки зрения настоящего, будущее неопределенно в то время, как уже теперь точно известно, что будущее настоящее будет определено с точки зрения его желательности или нежелательности. Только теперь ещё нельзя сказать, как именно42.

В случае, когда неопределенность выступает не в качестве философской категории, а как конструктивная стадия неопределенности, т.е. изучена, определена и стимулирует к принятию какого-либо решения или совершению определенного действия43, мы можем говорить о развитии неопределенности в некий риск, с которым уже можем работать, в т.ч. юридическими методами.

Изучению риска в конституционном праве посвящено исследование Т. С. Масловской. Она определяет его как разновидность правового риска, характеризующийся комплексным характером, а также отмечает, что он способен навредить правопорядку44.

Мы солидарны с профессором Ю. А. Тихомировым, что конституционный риск выражается подчас и в остром противоборстве властей, и в тенденциях к чрезмерной централизации, ослаблению институтов политической системы и институтов гражданского общества45.

Изучение дефиниций конституционного риска позволяет констатировать его наличие в конституционном праве и важность изучения его особенностей, применительно к правоотношениям в сфере законодательного процесса, в том числе, в аспекте конституционных кризисных явлений различного характера, определяемых в научных публикациях по-разному: от конституционных трансформаций до конституционных кризисов и конфликтов.

Источники возникновения риска разнообразны. Действуя комплексно, они способны создать условия (обстоятельства), при которых возможно нежелательное отклонение от запланированного результата. События и обстоятельства, которые вне законодательного процесса могут не считаться непосредственными источниками риска, однако повышающие потенциальную вероятность их возникновения, выступающие движущей силой происходящего процесса46, определяющие его характер или отдельные черты, являются факторами риска.

В сфере законодательного процесса вероятно выявление факторов риска, корректирующих ранее разработанные программы и стратегии развития. Может быть нарушена плановость законодательного процесса, например. Эти факторы могут стать катализатором риска для возникновения конституционных кризисных явлений в государстве, либо оказаться их следствием.

Среди них могут быть правовые (например, конституционный), и неправовые, которые, в свою очередь делятся на объективные и субъективные.

О правовых факторах не раз говорил Президент России. Так, отмечались хаотичность работы с законопроектами (1995), необходимость приведения российского законодательства в соответствие с нормами и положениями ВТО (2001), недопустимая частота вносимых в налоговое законодательство изменений (2003), актуальность ускорения принятия поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия (2007), плохая информированность регионов о законодательном процессе на федеральном уровне (2008), востребованность расширения круга субъектов независимой экспертизы законотворческой деятельности (2011), сформированность на федеральном уровне новой законодательной базы в части улучшения делового климата (2014), штурмовщина и суета при подготовке законопроектов (2017), задача в кратчайшие сроки создать передовую и постоянно обновляемую законодательную базу для разработки и широкого применения робототехники и искусственного интеллекта (2018).

Среди объективных выделим временной, экономический, международный, и народовластный, которому в рамках исследования будет уделено особое внимание.

От временного фактора зависит темп законодательного процесса. Если законопроекты рассматриваются в предельно сжатые сроки, то принятые в спешке законы вряд ли будут хорошего качества, а вялотекущий законодательный процесс не обеспечит своевременное принятие необходимых обществу законов.

Например, первый проект закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации был принят в первом чтении Государственной Думой в 1996 году. В 2004 году проект закона был снят с рассмотрения за устаревшее содержание, что предопределялось восьмилетним перерывом между первым и вторым чтениями47.

Экономический фактор в значительной мере определяет возможности законодателя принимать такие законы, какие от него ожидает общество. Он не может принять закон о достойном обеспечении пенсионеров, инвалидов и других нуждающихся в социальной защите категорий граждан без соответствующей экономической базы.

О последствиях неправильной оценки данного фактора пишет А. В. Габов. Он указывает на то, что дисбаланс интересов в сферах взаимодействия государства и бизнеса может повлечь развитие различных негативных сценариев: если со стороны государства будет иметь место избыточное и (или) неэффективное администрирование, недостаточное качество предоставляемых государственных услуг, мы получим ограничение развития предпринимательства, «бегство» участников в другие юрисдикции, серую и черную зоны бизнеса, которые не поддаются никакому налоговому администрированию. Результатом может стать отсутствие развития экономики, возрастание социальной напряженности, нагрузки на бюджет, коррупционных факторов; если, напротив, государственные механизмы будут недостаточны, возникает опасность другой крайности – социального расслоения, снижения качества экономического развития, деиндустриализации экономики48.

Не стоит забывать также о глобальных кризисах различного характера (финансовый, экологический и т.д.). Как правило, они также обуславливают возникновение ситуаций, в рамках которых развиваются конституционные кризисные явления, не исчерпывающиеся, однако, лишь противоречиями в сфере права. Например, 2020 год (пандемия из-за COVID-19) поставил множество новых задач перед законодателями и подчеркнул значимость цифровой трансформации в условиях осложнения эпидемиологической ситуации49.

Международный фактор заключается в том, что законодатель вынужден принимать законы в соответствии со своими обязательствами по международным договорам50, даже если они не совсем соответствуют экономическим, технологическим возможностям или национальному менталитету51.

Так, например, в Конституцию РСФСР 1978 г. поправками 1989—1992 гг. была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г.52 Таким образом были провозглашены права, свободы и обязанности человека в соответствии с международными стандартами, что демонстрирует глубину перемен в общественном строе в ходе конституционного кризиса, затронувшего все сферы правового регулирования в России.

К субъективным факторам можно отнести профессионализм законодателей, их политические позиции и внешние факторы, которые оказывают воздействие на законодательный процесс, каковыми являются лоббистская деятельность, политические акции (демонстрации, митинги и др.), заявление своих позиций авторитетными лицами, организациями, средствами массовой информации и другое.

О важности данного фактора высказываются многие авторы. В частности, И. Н. Куксин отмечает, что законодательная практика последних десятилетий «перевернула» российское общество и подменила идею верховенства государственных интересов над интересами личностными, господствовавшую в дореволюционный и советский периоды53. По его мнению, «абсолютизация приоритета личных интересов над публичными, приводит к разрушению российской государственности»54.

Следующим фактором, заслуживающим внимания в рамках изучаемой темы, является цифровизация законодательного процесса на разных его стадиях. Ученые отмечают высокую скорость разворачивания новых технологий, которая требует быстрой адаптации законодательной базы, разработки и принятия новых правовых норм для высокотехнологичных продуктов и услуг, которых раньше не было на рынке55.

Уместно сказать, что этот фактор может носить как объективный, так и субъективный характер.

В качестве объективных характеристик имеются в виду цифровые технологии, применяемые при принятии законов. Ученые констатируют становление цифрового государства и трансформацию права в условиях цифровизации, которые, в свою очередь, являются ответом на конструирование нового времени и нового пространства56.

Полагаем, перспективное развитие законодательного процесса связано именно с активным применением цифровых технологий, совершенствованием и внедрением в практику законодательного процесса технологий искусственного интеллекта в условиях стремительно развивающихся общественных отношений. В настоящее время в Российской Федерации действуют система обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество» (СОЗД ГАС «Законотворчество»), база данных «Федеральные законы», Программа сопровождения в Совете Федерации законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению в период весенней сессии 2021 года и др.

К субъективным возможно отнести наличие либо отсутствие политической воли на имплементацию цифровых технологий в сферу публичного управления57.

Вместе с тем важно соблюдать определенные правила, которые отражают конституционно-правовую сущность законодательного процесса. Если в предыдущие исторические периоды внедрение технологий, позволяющих автоматизировать процедуры законодательного процесса, не угрожало исключению из него участия человека, то современное развитие науки и техники позволяет вести разговор о существовании риска избыточной цифровизации законодательного процесса в случае, если решение о полном делегировании технологическим новинкам прав по принятию законодательных актов будет полностью автоматизировано. Негативными последствиями в таком случае могут считаться создание законов, лишь формально отвечающих требованиям, предъявляемым к таким нормативным правовым актам, так сказать, букве закона. Кроме того, нельзя исключать сознательное влияние на алгоритмы, используемые при принятии решений, путем систематизации загружаемой в систему информации определенным образом, под влиянием политических взглядов, например.

Процесс цифровой трансформации, с одной стороны, открывает новые возможности, а с другой – затрагивают даже те сферы и отрасли права, которые традиционно недостаточно активно воспринимают подобные преобразования. Кризисные проявления, по мнению специалистов, могут быть вызваны неготовностью общества воспринимать новую цифровую реальность, равно как и невозможностью заранее просчитать все возможные риски58. Цифровизация, с одной стороны, трансформируется под воздействием конституционного права, с другой – оказывает на его развитие существенное влияние.

Подход, при котором риск рассматривается в диалектическом единстве отрицательных и положительных аспектов, то есть как комплексное понятие59 позволяет заявить о разновекторности воздействия конституционных кризисных явлений на формирование в России законодательного процесса.

Перечисленные выше факторы можно назвать факторами риска в сфере законодательного процесса, а, значит в сфере конституционных отношений вообще. Они и позволяют сформулировать особенности механизма правового воздействия как конституционных кризисных явлений на законодательный процесс, так и в обратном направлении. Конституционные риски возникают, когда вероятно не единственное, благоприятное или неблагоприятное, воздействие на развитие общественных отношений, составляющих предмет конституционно-правового регулирования. Факторы законодательного риска, таким образом, – это события и обстоятельства, способные стать детерминантами конституционных кризисных явлений, равно как и быть порожденными ими, учет которых в рамках законодательных процедур способствует минимизации вероятности возникновения рассматриваемых кризисных явлений.

С другой стороны, всестороннее изучение и работа, направленная на прогнозирование и нивелирование (устранение, сглаживание)60 факторов риска в законодательном процессе, и должны стать залогом качества принимаемых законов, рассчитанных на длительный срок действия. Важной составляющей такой работы может стать проведение экспертизы законопроектов, которая должна быть всесторонней и научно обоснованной.

Согласимся с мнением исследователей, считающих важным тот факт, что результаты научных разработок рисков в конституционно-правовой науке, а также легализация различных аспектов таких рисков, характеризуются диффузностью, дополняющей официальный и концептуальный компоненты теории рисков в праве61.

Процесс распределения и перераспределения властных полномочий в иерархии властных структур является непрерывным. В то же время конфликтное взаимодействие субъектов конституционного права стимулирует конституционное развитие страны. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в России на протяжении всей своей истории сопровождают конституционные кризисные явления, выполняющие как конструктивные, так и деструктивные функции. В первом случае ускоряется процесс развития законодательного процесса, разрешаются противоречия сторон. Во втором случае под угрозой оказывается стабильность правовой системы государства в целом.

В основе исследования лежит идея трансформации, переосмысления законодательного процесса в условиях конституционных кризисных явлений, интерпретирующихся не только как отрицание каждой предшествующей стадии развития, но как движущая сила и форма проявления самого этого развития, различные фазы которого выражают преемственность исторического процесса.

Из сказанного можно сделать следующие выводы:

– под законодательным процессом мы понимаем порядок рассмотрения в законодательствующем органе уже внесенного проекта закона, вплоть до его принятия и опубликования/обнародования:

– конституционные кризисные явления – это интегрирующее определение событий, характеризующих отечественное государственное строительство (трансформаций, конфликтов и кризисов), в виде революций, конституционных, политических и социально-экономических кризисов, принятия новых конституций, их точечных и системных изменений;

– правовую природу соотношения законодательного процесса и конституционных кризисных явлений в России целесообразно изучать через призму механизма их правового воздействия друг на друга. При этом необходимо дополнить структуру рассматриваемого механизма факторами риска, которые способны обусловить или стать следствием конституционных кризисных явлений.

Опираясь на вышеизложенные понятия и подходы к исследованию законодательного процесса рассмотрим конкретные исторические периоды, в которых проявилось соотношение данного процесса и конституционных кризисных явлений.

2.1. Законодательный процесс в Российской империи в условиях конституционных трансформаций в начале ХХ века (1905—1917 гг.)

Из трудов российских ученых историков государства достаточно хорошо известно о различных аспектах формирования конституционных начал в дореволюционный период, начиная еще с XVIII века62. В. Гессен отмечал важность «революции умов», предшествующую политическому перевороту63. В начале ХХ века все идеи и проекты стали воплощаться в конституционные документы, положившие начало кардинальным изменениям в государственном и территориальном устройстве России.

На важность исторического подхода для развития науки указывает Н. А. Богданова64. Такой подход позволяет выстроить логику рассуждения с учетом анализа нормативных актов, регулирующих законодательный процесс, принимаемых под влиянием или вследствие кризисных явлений как передовых для исследуемого периода (с позиций современности), так и направленных на сдерживание его трансформации.

Государственная власть в Российской империи до реформ 1905—1906 гг. строилась на основе деления на две сферы – верховного и подчиненного управления. Законодательство целиком входило в сферу верховного управления. Обладателем всей законодательной власти в государстве считался Император. эти функции разделялись им с так называемыми высшими установлениями (Государственным советом, комитетом министров), которые имели только совещательный голос, необязательный для Императора. Органы управления действовали его именем и по его повелению. При этом строгого различия между актами, исходящими от Императора, не проводилось. Так что все их можно было, по существу, считать законами65.

Кризисные явления 1905 года: Первая русская революция, начавшаяся в январе 1905 года, последовавшая за ней забастовочная кампания, до крайности обострившаяся к октябрю, поражение в войне с Японией, создали необходимые условия для реформирования государственного строя Российской империи. Кризис охватывал все сферы жизнедеятельности: социально-экономическую, политическую, духовную и грозил стране социальным взрывом.

Вначале состоялась попытка лишь дополнить абсолютизм совещательными учреждениями. Были приняты документы: Манифест 6 августа 1905 г., «Учреждение Государственной думы», Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г66. Но так называемая «Булыгинская дума» не была созвана.

Законодательный процесс в России, в современном его понимании, зародился в связи с изданием Высочайшего Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка»67. Манифест, подписанный Николаем II 17 октября 1905 года в Петергофе, провозглашал Государственную думу законодательным органом власти, даровал населению основные права, а также устанавливал принцип контроля Государственной думы над исполнительной властью.

По мнению С. Ю. Витте, «…Этот акт, конечно, не был добровольный в том смысле, что Николай II никогда не согласился бы осуществить „напрасные мечтания“, если Он не видел, что в данный момент у Него нет другого выхода, обещающего успокоение»68. Одновременно Император утвердил представленный С. Ю. Витте всеподданнейший доклад, в котором излагались основные положения программы деятельности правительства. В тот же день Манифест и утвержденный Императором всеподданнейший доклад были официально опубликованы.

С. Ю. Витте предлагал программу проведения политических реформ, предусматривающую изменение положения о выборах в Государственную Думу и обновление Государственного Совета. Вышеупомянутые акты содержали положения, которые не были во всем между собой согласованны. Так, если в Манифесте речь шла об одном законодательном учреждении – избираемой подданными императора Государственной думе, то в докладе говорилось о придании реформируемому Государственному совету законодательной функции, наряду с Государственной думой. В этой связи был издан Манифест 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы»69, которым устранялись противоречия. Дума фактически становилась одной из палат российского парламента. В Манифесте прямо указывалось, что Государственная дума и Государственный совет наделялись равными правами в законодательной сфере.

Таким образом, вплоть до конца апреля 1906 года действующая власть стремилась приспособить объединенное правительство, образованное как часть новой системы государственного управления, к сосуществованию с получившей законодательные права Государственной думой.

23 апреля 1906 года Именным Высочайшим указом утвержден Свод Основных государственных законов70. Это позволило предотвратить неопределенность в сфере законодательной власти. Документ содержал основные организационные элементы ее системы. Государственная дума была созвана, имея правовые основания для своей деятельности.

В документе провозглашались цели:

1) установление новых путей проявления самодержавия;

2) сведение в единый документ постановлений, имеющих силу Основных государственных законов;

3) отграничение представительной законодательной власти от власти, принадлежащей единолично Императору.

Таким образом, была смоделирована система законодательной власти. Император осуществлял ее в единстве с Государственным советом и Государственной думой. В результате преобразований появился двухпалатный парламент. Примечательно, что в документах, регламентировавших статус его палат, не было сказано, какая из них была главной.

Манифест содержал основы статуса членов Государственной Думы, ее председателя и секретарей. Они получали некоторую самостоятельность по отношению к исполнительной власти. Статья 14 устанавливала, что «Члены Государственной Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы (или индемнитетом – прим автора), и не обязаны отчетом перед своими избирателями», т. е. закреплялся принцип «свободного мандата». Однако депутаты самостоятельно принимали в качестве своей позиции позицию избирателей или политической партии, к которой они принадлежали.

В соответствии с провозглашённым принципом взаимного контроля Государственного совета и Думы, думский законопроект мог быть отклонен Государственным советом, а законопроект, предложенный Госсоветом, требовал обязательного одобрения Думы. Спорные ситуации разрешала комиссия, образованная обеими палатами. В качестве примера можно привести порядок, определенный для рассмотрения проекта государственной росписи71.

В то же время право окончательного принятия закона оставалось у Императора. По его указанию закон, отклоненный одной из палат, мог быть повторно внесен на рассмотрение до окончания текущей сессии. В то же время законопроекты, одобренные обеими палатами, но не утвержденные Императором, не могли рассматриваться повторно.

После учреждения Государственной думы законодательный процесс в России содержал следующие стадии: 1) законодательная инициатива; 2) разработка законопроекта; 3) рассмотрение законопроекта; 4) принятие закона; 5) утверждение закона; 6) опубликование закона.

С 1906 года принимаемые законы различались по своей юридической силе. Особый статус имели Основные Государственные законы. Инициатива по их пересмотру принадлежала только Государю, и принимались они в особом порядке Императором, без участия Государственной думы и Государственного совета. Законы, не относившиеся к Основным Государственным, напротив, принимались и изменялись с участием Государственной думы и Государственного совета.

Помимо законов выделялись особые нормативные акты, принимаемые в соответствии со статьей 87 Свода Основных Государственных законов: во время прекращения полномочий Государственной думы в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств принимались так называемые «меры». Они докладывались Советом Министров непосредственно Императору и принимались в форме постановлений, которые имели силу закона, однако, не могли изменять положений Основных законов, а равно правового положения Государственной думы и Государственного совета. Не позже 2 месяцев после открытия очередной сессии Государственной думы каждое такое постановление должно было быть представлено в качестве законопроекта. В противном случае, а также в случае отклонения законопроекта одной из палат, соответствующее постановление теряло силу.

В соответствии со статьей 8 Свода Основных Государственных законов Императору принадлежало право «почина» по всем предметам законодательства. Однако процедура осуществления им законодательной инициативы детально прописана не была.

Появилась новая форма законодательного акта – Одобренный Государственным советом и Государственной думою и Высочайше утвержденный закон72. Само понятие «закон» между тем не было четко сформулировано, что осложняло правопонимание в целом.

Наказы Государственной Думы и Государственного Совета, в которых подробно описывался порядок деятельности указанных государственных органов, были фактически Регламентами законодательных органов. Так, Наказ Государственного Совета, принятый 11 мая 1907 года73, помимо общих организационных моментов, содержал порядок обсуждения законопроектов и голосования по поводу их принятия, а также детализацию деятельности согласительных комиссий, образуемых в соответствии со ст. 49 Учреждения Государственного Совета74.

Таким образом, Манифест 17 октября 1905 года не являлся конституцией в прямом смысле слова. Но то, что в нем предусматривалось наделение Государственной думы статусом органа законодательного, представительного, позволяет говорить о появлении в государстве начал законодательного процесса парламентского типа.

Надо признать, что у него были недостатки. В частности, главенствующее положение в нем принадлежало не народным представителям, а главе государства. Наличие у императора России права абсолютного вето в отношении принимаемых законов и права распускать Государственную Думу фактически по своему усмотрению не могло способствовать свободному и демократичному законодательному процессу.

Однако в нем мы можем видеть немало рациональных элементов, а именно:

1) законодательная инициатива, наряду с внесением в законодательный орган законопроекта, могла быть выражена и в форме законодательного предположения, на основе которого разработка законопроекта осуществлялась профессионально в законодательном органе и правительственных министерствах;

2) право законодательной инициативы принадлежало, как это имеет место в большинстве государств, относительно небольшому количеству субъектов: главе государства, органам законодательной и исполнительной власти; это не позволяло «засыпать» парламент массой законопроектов;

3) право законодательной инициативы депутатов было ограничено требованием, в соответствии с которым законодательная инициатива могла исходить только от группы депутатов численностью не менее 30 человек; подобное правило существует в некоторых государствах и сегодня, делая законодательную инициативу более представительной и, вероятно, более качественной;

4) законопроекты, соответствующие поступившим в законодательный орган законодательным предположениям, могли одновременно разрабатываться и в Государственной Думе, и в органах исполнительной власти, чем создавались условия для конкуренции, направленной на создание лучшего законопроекта;

5) поступление заключений по законодательным делам не зависело от воли законодателей, а было общим непременным условием;

6) между вторым и третьим чтениями законопроекта в законодательном органе должен был быть промежуток времени, что позволяло не принимать закон в спешке и давало дополнительное время для его обдумывания законодателями;

7) отклоненные альтернативные законопроекты использовались в качестве рабочего материала при доработке соответствующих одобренных законопроектов.

После февральской революции 1917 года Государственная дума фактически была отстранена от дел, и законодательный процесс приобрел иной, непарламентский характер. Законы должны были приниматься Временным правительством75, которому Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания76. Но оно принимало не законы, а постановления – «акты законодательного свойства»77.

Анализ изданных в период с 25 февраля по 3 марта 1917 г. основных актов государственного управления, позволяет констатировать факт, что Основные государственные законы 1906 г. продолжали действовать, при этом изначально законы должны были приниматься непосредственно Временным правительством, так как именно ему Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания. Временное правительство, между тем, обнародовало декларацию, согласно которой выбор формы правления и принятие конституции страны возлагались на Учредительное Собрание. Необходимо было управлять государством, а это значило, что принятие на себя только полномочий исполнительной власти было недостаточно. Издавались постановления Временного правительства по законодательным делам, иначе говоря, «акты законодательного свойства».

Анализ материалов Сборника указов и постановлений Временного правительства, «Законы и постановления», а также материалов, опубликованных в Вестнике Временного правительства, позволяет сделать вывод, что Свод основных государственных законов полностью отменен не был. Ст. 87 давала законную возможность Временному правительству в период прекращения полномочий Государственной Думы и при наличии чрезвычайных обстоятельств принимать так называемые «меры», в данном случае Постановления, являющиеся, по сути, законами.

С первых дней пребывания у власти Временное правительство изменило порядок принятия таких «законоположений», заменив высочайшее утверждение документа утверждением их, например, военным советом либо советом министров. Вопрос утверждения законопроектов, таким образом, был передан постановлениями Временного правительства в соответствующие ведомства или совет министров.

22 марта 1917 года Временное правительство учредило Юридическое Совещание в составе Председателя и шести членов, назначаемых Временным правительством, и Управляющего делами Временного правительства78. Оно было уполномочено давать предварительные заключения по «мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов».

Проекты законов разрабатывались в профильных комитетах Временного правительства и передавались на заключение Юридического Совещания или сразу на рассмотрение правительства.

В это время имела место законодательная инициатива в форме предложения. Временное правительство рассматривало такое предложение и могло предложить соответствующему министру разработать по нему законопроект и проект бюджетных расходов на его реализацию.

Постановления правительства подписывались Министром—Председателем, а наиболее важные – всеми членами Временного правительства.

Просуществовавший с 7 по 25 октября 1917 г. Временный совет Российской республики (Предпарламент) должен был стать переходным органом власти, подготовившим законопроекты к моменту созыва Учредительного Собрания. Изначально даже предполагалось наделение его функциями законодательного органа, но на деле Временный совет стал лишь совещательным учреждением79.

Существенные изменения произошли в октябре 1917 года в связи со свершившейся Октябрьской революцией, порожденной глубочайшим системным кризисом во всех сферах жизни общества. Сложилась принципиально иная система представительной власти, каковой стали Советы.

7 ноября (25 октября по старому стилю) 1917 г. открылся Второй Всероссийский съезд Советов Рабочих и Солдатских Депутатов (далее – Всероссийский съезд Советов), который взял в свои руки всю государственную власть, в том числе законодательную. До созыва Учредительного Собрания для руководства страной было образовано Временное рабочее и крестьянское правительство80, названное Советом Народных Комиссаров (далее – Совнарком). А 12 ноября (30 октября) 1917 г. Совнарком опубликовал декрет «О порядке утверждения и опубликования законов», которым устанавливалось, что до созыва Учредительного Собрания законодательная деятельность осуществлялась им же.

Предполагалось, что принятые Совнаркомом декреты будут внесены на утверждение избранного в будущем Учредительного Собрания, но этого не случилось.

Все законопроекты подлежали рассмотрению Совнаркомом по представлению «министерств» за подписью «надлежащего народного комиссара» либо из учрежденного при Совнаркоме «стола законодательных предположений» за подписью «заведующего отделом»81. Принятый Совнаркомом акт подписывался в окончательной редакции именем Российской Республики Председателем Совнаркома, назывался постановлением или декретом и обретал силу закона. Акты, принятые Совнаркомом, направлялись на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (далее – ВЦИК), который был избран Всероссийским съездом Советов82. Постановления Совнаркома официально опубликовывались в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства»83 и вступали в силу, как правило, в день опубликования. Все газеты обязывались печатать на первой странице все декреты и распоряжения ВЦИК и Совнаркома84.

Правовые акты «пролетарского» государства являлись отражением идеологии и политики большевиков, руководимых Центральным Комитетом РСДРП (б). В письме ЦК Сарненской группе РСДРП (б) от 6 декабря 1917 г. говорилось: «О том, какую линию сейчас вести, вы, конечно, знаете, так как получаете наш орган, в котором имеются все декреты, а ими ведь и направляется в настоящее время линия нашего поведения». В другом письме ЦК от 7 декабря говорилось: «Если же вам нужно знать линию ЦК, то рекомендуем вашему вниманию все декреты Совета Народных Комиссаров, так как они проводят в жизнь программные вопросы нашей партии». Не случайно некоторые виды актов, принимавшиеся в то время (резолюции, обращения, декларации и др.), имеют отношение к деятельности партийного органа, а не правительства. Многие из них имеют скорее декларативный, нежели нормативный характер. Ленин писал, что «Декреты – это инструкции, зовущие к массовому практическому делу».

В связи с октябрьской революцией 1917 года и отвержением новой властью всего того, что было при «царском режиме», многие элементы законодательного процесса, в том числе рациональные, оказались забытыми. Однако некоторые из них могли бы быть использованы и сегодня в целях улучшения законодательного процесса в современной России.

В период 1917—1918 годов до принятия первой Конституции РСФСР, в России существовал непарламентский законодательный процесс, который осуществлялся исполнительными органами власти, и поэтому его можно назвать еще квазизаконодательным процессом.

Анализ нормативных и политико-правовых актов рассматриваемого периода в связи с конституционными кризисными явлениями позволяет сделать вывод о том, что законодательный процесс носил революционно-опосредованный характер, так как порожден был кризисными явлениями 1905 г., а революции 1917 г. обусловили его дальнейшую трансформацию.

2.2. Конституционно-реформаторский период развития законодательного процесса в РСФСР (1918—1940 гг.)

Дальнейшее изучение законодательного процесса в советской России целесообразно увязывать с принятыми конституциями РСФСР и сопровождающими развитие законодательного процесса конституционными кризисными явлениями. Разработка проекта первой Конституции РСФСР началась с принятия 12 (25) января 1918 года Третьим Всероссийским съездом Советов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа85 (далее – Декларация), принимаемой в условиях реальной многопартийности и дискуссии. В юридической литературе можно встретить описание данного документа как конституционного акта Советской республики, законодательно закрепившего завоевания Октябрьской революции и провозгласившего основные принципы и задачи социалистического государства.

В соответствии с названной Декларацией Высшим органом власти РСФСР был провозглашен Всероссийский Съезд Советов Рабочих, Солдатских, Крестьянских и Казачьих Депутатов (далее – Всероссийский Съезд Советов), который созывался не реже чем через три месяца и избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (далее – ВЦИК), становившийся верховным органом власти в периоды между съездами.

Именно ВЦИК была поручена разработка основных положений Конституции Российской Федеративной Республики86.

Гражданская война и проводимая политика «военного коммунизма» обусловили роль Всероссийского съезда Советов как органа, чья деятельность направлена на выявление настроения трудящихся. Между тем факт, что большинство депутатов были коммунистами, позволяет сделать вывод о возможно недостаточной осведомленности законодателей о потребностях беспартийных граждан. Однако такой способ позволял наиболее быстро выявить потребности заинтересованных граждан, т.е. делегатов от правящей партии.