Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США бесплатное чтение
Об авторе
Агата Демаре – специалист по геоэкономике, геополитике, международным финансам и инвестициям. Окончила Институт политических исследований (Sciences Po) в Париже и магистратуру Колумбийского университета (США).
В 2011–2014 гг. – экономический советник французского казначейства в Москве, где впервые стала изучать вопрос санкций. В 2014–2017 гг. – старший экономический советник посольства Франции в Ливане, отслеживала экономические и финансовые процессы в 15 странах Ближнего и Среднего Востока, в том числе находившихся под санкциями США (Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен).
С 2017 по 2023 г. была директором по глобальному прогнозированию в Economist Intelligence Unit (исследовательское подразделение медиакомпании The Economist Group). С сентября 2023 г. – старший аналитик в области геоэкономики Европейского совета по международным отношениям (ECFR).
Agathe Demarais
BACKFIRE
How sanctions reshape the world against U. S. interests
© Agathe Demarais, 2022
© Поникаров Е.В., перевод на русский язык, 2023
© Издание на русском языке, оформление. ООО «Издательская Группа «Азбука-Аттикус», 2024
Азбука Бизнес®
Предисловие к русскому изданию
Экономические санкции с древности фигурируют в арсенале мер негативного воздействия одних суверенных государств на другие, занимая промежуточное положение между по преимуществу вербальными – дипломатичными и не очень – выражениями неудовольствия и прямым силовым вмешательством. Но за последние десятилетия частота применения санкционных ограничений и, соответственно, их роль зримо выросли. В каком-то смысле можно видеть в этом свидетельство гуманизации международных отношений, ведь война оказывается в существенной мере замещена экономическим давлением и должна, по идее, отходить на второй план как средство разрешения конфликтов. Кроме того, современные санкции, несомненно, являются продуктом глобализации: они были бы немыслимы без ее достижений – многократно увеличившихся взаимопроникновений и взаимозависимостей государств.
Ученые давно спорят о степени эффективности санкций и различных их видов, однако методы исследований и критерии успеха довольно сильно варьируют, поэтому об окончательном результате этих дискуссий говорить пока не приходится. К тому же вместе с окружающим нас миром заметно меняются и сами санкции (в частности, они смещаются из традиционной сферы торговли в область технологий и финансов), становясь все более изощренными и целенаправленными, или, как еще говорят, «умными». Тем не менее, как подробно иллюстрирует в своей книге Агата Демаре, даже самые умные санкции очень часто вредят не только своим непосредственным «мишеням», но и всевозможным третьим сторонам, не имеющим никакого отношения к конфликту, несут с собой негативные социальные последствия и разрушают привычные паттерны ведения международного бизнеса.
Не стоит забывать, что у санкционной практики есть еще важное и самостоятельное внутриполитическое измерение – как в странах, которые инициируют санкции, так и в странах, против которых они действуют. Хотя эти ограничения, безусловно, ведут к совокупным потерям в общественном благосостоянии, по обеим сторонам противостояния есть не только пострадавшие от санкций, но и их бенефициары, заинтересованные как минимум в сохранении status quo. В этом еще одна причина устойчивости некогда введенных санкционных режимов, даже уже утративших всякий смысл.
Трудно было бы выбрать более удачный момент для выхода книги А. Демаре в свет на русском языке – ведь Россия как объект санкций сегодня является несомненным чемпионом мира по количеству, разнообразию и интенсивности введенных ограничительных мер. Кроме того, наша страна – это самая крупная экономика, против которой когда-либо вводились столь всеобъемлющие санкции, причем со стороны широкой коалиции, куда входят не только государства, но и значительное число негосударственных субъектов – коммерческих компаний, общественных организаций и др. Так что живой интерес со стороны читателя книге обеспечен, и каждый может самостоятельно делать выводы, насколько выкладки автора убедительны не просто сами по себе, но и на фоне того, как разворачиваются события текущей политико-экономической повестки.
Выходит так, что современная история и теория санкций и противостояния им пишется на наших глазах. К сожалению, в этой истории российские граждане – не сторонние и безучастные наблюдатели, а как раз та сторона, по которой наносится самый тяжелый удар…
Олег Буклемишев,
доцент кафедры макроэкономической политики и стратегического управления
экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
Предисловие
В 2002 году в Судане шла ожесточенная гражданская война. Пытаясь заставить официальный Хартум начать мирные переговоры с противниками, члены Конгресса США обсуждали вопрос о введении санкций против энергетических компаний, работающих в этой африканской стране. Американские законодатели рассуждали просто: возможно, угрозы санкций будет достаточно, чтобы убедить суданское правительство, стремящееся избежать ухода иностранных предпринимателей из Хартума, пойти на переговоры с повстанцами. Конгресс решил, что лучший способ усилить давление на суданских руководителей – ввести новые меры, не позволяющие мировым нефтяным компаниям, ведущим бизнес с Суданом, привлекать капитал на американских финансовых рынках[1].
Администрация США яростно сопротивлялась предложению Конгресса, опасаясь, что такие санкции в конечном итоге навредят самой Америке. В любом случае они в значительной степени оказались бы символическими: вследствие разрушений, вызванных конфликтом, в Хартуме продолжали работать всего три компании – из Канады, Китая и Швеции. В то же время запрет на доступ иностранному бизнесу к американским финансовым рынкам противоречил давним обязательствам Вашингтона по обеспечению свободного движения капитала – одной из составляющих экономического успеха Америки. Скептики указывали, что ради ухода от американских санкций транснациональные корпорации могут поддаться искушению привлечь заемные средства или выпустить акции в других финансовых центрах – например, Лондоне, Сингапуре или Токио. Создавалось впечатление, что Вашингтон собирается выстрелить себе в ногу. В итоге Конгресс положил свое предложение на полку.
Полемика вокруг санкций в отношении Судана открыла дискуссию о чрезмерном применении санкций. С тех пор споры не прекращаются. В последние годы дискуссия стала еще более интенсивной, поскольку в основу американской дипломатии легли такие экономические меры принуждения, как торговые тарифы, финансовые санкции и экспортный контроль. Тем не менее на горизонте вырисовываются неприятности. Излишнее применение санкций вызывает во всем мире недовольство Вашингтоном, заставляя как друзей, так и врагов США пересматривать свои связи с Америкой и искать альтернативные пути для ведения бизнеса. Именно этого и опасались критики санкций против Судана.
Неудивительно, что за последние два десятилетия санкции обрели столь широкую популярность: у них масса плюсов. Прежде всего, это быстрый способ продемонстрировать решимость США и наказать за плохое поведение. Чтобы ввести санкции против Москвы после начала СВО на Украине в 2022 году, Вашингтону потребовалось менее двух дней. Кроме того, санкции – сравнительно малозатратная политика. Для их разработки требуется всего несколько государственных служащих. Вся тяжесть реализации американских санкций взваливается на плечи транснациональных корпораций и банков, которые несут бремя упущенных возможностей и издержек по соблюдению принятых мер[2].
Непосредственные политические и человеческие издержки санкций также выглядят незначительными, что увеличивает их привлекательность по сравнению с другими формами принуждения – например, военным вмешательством. Санкции заполняют пустоту в дипломатическом пространстве между неэффективными заявлениями и несущими смерть военными операциями. С помощью санкций администрация США, оставаясь в безопасности в Вашингтоне, может оказывать давление на другие страны, чтобы вынудить их выполнять свои требования. Когда журналисты спросили министра финансов Стивена Мнучина, что могут сделать США, чтобы остановить нападение Турции на курдов в Сирии в 2019 году, он стандартно упомянул санкции в своем ответе: «Мы можем парализовать турецкую экономику» [3].
Наконец, американские санкции доказали, что способны заставить ту или иную страну изменить свое поведение. В качестве примера можно привести Иран. Если бы санкции не оказали колоссального давления на иранскую экономику, вряд ли Тегеран согласился бы подписать соглашение по ядерной программе в 2015 году. Дополнительным бонусом здесь является тот факт, что санкции, как правило, повышают рейтинг политиков, которые их вводят[4]. Поэтому неудивительно, что самым большим энтузиастом санкций является Конгресс: политикам нужно угождать избирателям, а видимость решительных действий по защите интересов США обычно способствует росту числа голосов.
Я познакомилась с санкциями, работая финансовым атташе французского казначейства в Москве в 2014 году. После того как Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины, я прошла экспресс-курс по санкциям. Затем я продолжила изучать эту тему на следующем месте работы – в посольстве Франции в Бейруте. Там я следила за экономическими и финансовыми процессами в 15 странах Ближнего и Среднего Востока, включая те, что находились под санкциями США, – например, Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен. Примерно половину своего времени я проводила на месте событий, получая информацию о жизни в условиях санкций из длительных разговоров с государственными чиновниками, бизнесменами и простыми гражданами.
Я освещала события в Иране, когда в 2015 году было подписано соглашение по ядерной программе [5]. Однако восторг от подписания этого эпохального документа вскоре сменился разочарованием. Несмотря на снятие санкций, европейские компании по-прежнему опасались возвращаться на иранский рынок: все они полагали, что США не сдержат своего слова и вскоре вновь введут ограничения против Исламской Республики. Это стало проблемой: ведь возвращение европейских компаний в Иран было главным способом убедить Тегеран в том, что он поступил правильно, подписав соглашение, и что для восстановления иранской экономики следует соблюдать его условия. Но убедить большинство западных фирм и банков вновь начать вести бизнес с Ираном оказалось невозможно.
Пример Ирана показывает, каким образом угроза американских санкций – реальная или воображаемая – становится ключевым фактором, влияющим на глобальные бизнес-стратегии. По прошествии времени можно сказать, что европейские компании утвердились в правоте своего решения не возвращаться в Тегеран: во время президентства Трампа в 2018 году США в одностороннем порядке вышли из ядерной сделки и вскоре после этого вновь ввели против Ирана тяжелейшие санкции. К тому времени я переехала в Лондон и поступила на работу в Economist Intelligence Unit [6], где продолжаю внимательно следить за санкциями.
Пример Ирана не является уникальным. За последнее десятилетие я на собственном опыте убедилась в том, что санкции стали играть важную роль в жизни миллионов людей и компаний по всему миру, как в странах, попавших под санкции, так и – что немаловажно – в странах, наложивших эти ограничения. И это лишь часть истории. Санкции также меняют отношения между странами и, в свою очередь, глобальную геополитику. Мало какие инструменты внешней политики оказывают столь сильное воздействие, как санкции (если такие вообще найдутся). В то же время последствия таких мер остаются малоизученными. Фактически интерес к побочным эффектам санкций проявляют только эксперты в области обороны; экономисты и политологи их в основном игнорируют.
Эта книга – не «за» и не «против» санкций. В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру.
I
Генезис санкций
1
От эмбарго к санкциям
Краткая история
Санкции стали модным трендом. В газетах регулярно обсуждается их влияние на Иран, Россию или Венесуэлу. Компании по всему миру нанимают команды юристов и специалистов по контролю, которые отслеживают, чтобы их деятельность не противоречила наложенным ограничениям. Страны, попавшие под санкции, хвастаются тем, что нашли хитроумные способы их обхода. Двадцать лет назад обыватель с трудом смог бы объяснить, что такое санкции. Сегодня большинство людей имеют базовое представление о том, как они работают: причиняют экономическую, финансовую и социальную боль стране, чтобы заставить ее изменить свое поведение.
Санкции США имеют глобальное воздействие. За последние два десятилетия Америка ввела больше санкций, чем Европейский Союз, ООН и Канада, вместе взятые[7]. В настоящее время Вашингтон запустил около 70 санкционных программ, направленных против более чем 9000 физических лиц, компаний и секторов экономики практически во всех странах мира[8]. Одни программы направлены против негосударственных субъектов, таких как исламские террористические группировки, латиноамериканские наркокартели и сирийские полевые командиры. Другие распространяются на целые страны, такие как Венесуэла, Куба или Северная Корея. Под наибольшим давлением оказались, безусловно, Иран и Россия: в их отношении введены тысячи ограничений[9].
Стремление к введению принудительных экономических мер исходит из самых высоких эшелонов американской власти: министр финансов Стивен Мнучин любил хвастаться, что посвящает санкциям половину своего рабочего времени[10]. Интересно, что Мнучин лично проводил брифинги для прессы по последним санкциям, отвечая на десятки вопросов от полчищ журналистов. Та же картина наблюдается и при администрации Байдена: новому президенту понадобилось всего три недели, чтобы подписать свои первые санкционные рекомендации в ответ на военный переворот в Мьянме[11]. Государственный секретарь Энтони Блинкен даже написал книгу о санкциях [12].
Увлечение США этим методом воздействия насчитывает несколько десятилетий. В 1990-х годах под американскими санкциями находилось более половины населения мира[13]. Уже тогда некоторые беспокоились о «санкционном безумии»[14], задаваясь вопросом, не становятся ли санкции просто рефлекторной реакцией правительства, столкнувшегося с очередной проблемой. В 1998 году президент Билл Клинтон сетовал на то, что США «упиваются санкциями»[15]. Он опасался, что страна «рискует выглядеть так, будто мы хотим наказывать всех, кто с нами не согласен, и не помогать тем, кто с нами согласен»[16].
В последние годы эта тенденция усилилась. В 2017–2020 годах администрация Трампа ввела санкции в отношении более 3900 физических и юридических лиц – в среднем почти по четыре эпизода каждый рабочий день[17]. Для сравнения: президент Джордж Буш – младший наложил санкции на 3484 физических и юридических лица за восемь лет[18]. Безусловно, главной мишенью Трампа стал Иран: 77 раундов санкций против Тегерана при его администрации – это почти по два в месяц. Такие масштабы, впрочем, меркнут по сравнению с реакцией администрации Байдена на вторжение России на Украину в 2022 году. Всего через два месяца после начала СВО США ввели санкции в отношении примерно 1000 физических лиц, банков и компаний, связанных с Кремлем[19].
Пусть санкции и вошли сейчас в моду, но это отнюдь не новое явление: их история прослеживается до античной Греции. В 432 году до нашей эры афинский государственный деятель Перикл ввел блокаду города Мегары после похищения трех женщин [20]. Если не считать Древнюю Грецию, то большинство историков сходятся во мнении, что первые современные санкции появились во время Наполеоновских войн в начале XIX века [21]. В 1806 году французский император Наполеон ввел эмбарго против британской торговли, пытаясь задушить экономику Великобритании [22].
Континентальная блокада (как стали называть эти меры) основывалась на простом принципе. Корабли, следовавшие из Великобритании, не могли разгружать грузы и высаживать пассажиров ни в каких портах и колониях, контролируемых Францией. Связь между Великобританией и континентальной Европой, в том числе и почтовая, фактически прервалась. Неудивительно, что эмбарго привело к резкому сокращению торговли Великобритании с Европой. Однако это лишь часть истории. Британцы быстро адаптировались к условиям блокады, переориентировав торговые пути на Американский континент. На этом усилия Великобритании по смягчению последствий французского эмбарго не закончились: для обхода наполеоновской блокады англичане также потихоньку наладили контрабандные пути в Европу.
Действия Великобритании оказались успешными: несмотря на французскую блокаду, общая стоимость британского экспорта в период с 1805 по 1810 год выросла более чем на 20 %[23]. На фоне экономического опустошения, которое принесли Европе Наполеоновские войны, это стало впечатляющим достижением. Сами того не ведая, британцы продемонстрировали, как страны, находящиеся под санкциями, приспосабливаются, чтобы избежать их или хотя бы ослабить их воздействие. Этот урок не потерял своей актуальности и по прошествии более двух столетий.
Торговое эмбарго Наполеона против Великобритании действовало шесть лет – пока французский император не понял, что оно наносит ущерб самой Франции [24]: таможенные доходы упали, и владельцам магазинов пришлось искать поставщиков товаров, которые они привыкли получать из британских колоний, – например, кофе, какао или сахара. И снова этот урок не потерял актуальность. Санкции наносят вред не только тем, на кого они направлены: зачастую они вызывают дальнейшую реакцию и могут привести к издержкам также и для страны, которая их вводит.
В настоящее время санкции являются распространенным дипломатическим инструментом Соединенных Штатов для продвижения своих интересов. В простейшей форме современные американские санкции направлены против физических лиц: замораживаются активы этих людей в Америке. Когда такие лица включаются в перечень специально обозначенных граждан [25], их банковские счета в США блокируются. Кроме того, им запрещается посещать Соединенные Штаты. Эти люди часто хвастаются тем, что попали под американские санкции, так как это свидетельствует об их хороших связях и влиятельности на родине.
Несмотря на шумиху в СМИ вокруг нескольких громких случаев (например, санкции против главы администрации Гонконга Кэрри Лам из-за подавления свободы слова или против президента России Владимира Путина после начала СВО на Украине), санкции против физических лиц имеют ограниченное значение. По сути, их назначение в основном символично. Люди, против которых направлены подобные действия, зачастую прекрасно понимают, что в отношениях между их родной страной и США не все в порядке. Обычно они принимают меры предосторожности, чтобы скрыть или вывести свои активы за пределы Америки, задолго до наложения санкций.
Впрочем, в упреждающих шагах зачастую нет необходимости. При наиболее распространенном сценарии адресаты санкций не имеют активов в США и не планируют туда ехать; они часто (и вполне обоснованно) опасаются, что могут столкнуться с серьезными проблемами либо на американской территории, либо после возвращения на родину. Для многих режимов-изгоев поездка в США является верным признаком того, что данный человек намерен сбежать в Америку, и поэтому с ним необходимо «разобраться». Как правило, это не лучшим образом сказывается на продолжительности жизни несчастного путешественника. Таким образом, эти санкции являются чисто демонстративными.
Помимо санкций для физических лиц, в санкционном арсенале Америки имеется еще несколько видов оружия. Наиболее распространенными из них являются торговое эмбарго, финансовые санкции (ограничивающие доступ страны к доллару США или к международной банковской системе) и отраслевые санкции (направленные против конкретных секторов экономики данной страны – например, нефтедобывающей отрасли). В 1950-е годы, когда США начали применять санкции для достижения своих внешнеполитических целей, доступными были не все эти инструменты: в то время в арсенал экономического принуждения Вашингтона входили только торговые эмбарго. Они представляют собой наиболее известную и, пожалуй, самую простую для понимания форму экономических санкций: разрываются все торговые связи.
Самым знаменитым американским торговым эмбарго является введенное президентом Дуайтом Эйзенхауэром против Кубы в 1960 году – в ответ на решение кубинского лидера Фиделя Кастро национализировать три американских нефтеперерабатывающих завода. Однако истинная цель Белого дома состояла не в мести Кубе за захват заводов. В первую очередь Эйзенхауэр хотел сменить режим в Гаване: американской администрации было некомфортно осознавать, что близкий союзник Советского Союза находится менее чем в 100 милях от побережья Флориды. Смена политического строя на Кубе являлась первоочередной задачей Вашингтона, пока в рассадники коммунизма не превратились другие страны Латинской Америки.
В 1959 году США имели статус крупнейшего торгового партнера Кубы: на американские компании приходилось 73 % кубинского экспорта и 70 % импорта. Эмбарго США ввело запрет на любую торговлю через Флоридский пролив; коммерческие связи между США и Кубой внезапно оборвались, и кубинскому режиму пришлось экстренно заняться поисками других торговых партнеров для удовлетворения своих потребностей в импорте. Вашингтон понимал, что при такой зависимости Кубы от США эмбарго окажет на Гавану огромное экономическое давление. С этой точки зрения блокада имела безоговорочный успех. Согласно данным ООН, с 1960 года эмбарго обошлось Кубе в 130 млрд долларов, и эта сумма продолжает расти[26]. И все же, несмотря на столь ощутимые экономические издержки, американское эмбарго против Кубы не достигло поставленной Вашингтоном цели – смены правящего режима.
Оценить эффективность санкций сложно, поскольку у нас нет противоположной картины: никто не знает, как развивалась бы ситуация, если бы они не вводились. Однако трудно найти доказательства того, что санкции вызвали на Кубе какие-то изменения, идущие на пользу США. Самая простая иллюстрация этого: спустя шесть десятилетий после прихода Кастро к власти на Кубе все еще сохраняется коммунистическая однопартийная система.
Долговечность режима отчасти отражает способность Кубы адаптироваться к условиям американской блокады. После введения эмбарго Гавана быстро углубила связи с Советским Союзом. Москва начала покупать сахар, который Куба ранее экспортировала в США. Кроме того, после прекращения экспорта американских энергоносителей на остров Советский Союз занялся поставками столь необходимой кубинскому режиму нефти. Недавно Куба начала развивать отношения с Китаем, и сегодня Пекин превратился в крупнейшего торгового партнера страны, поставляя Гаване технику и потребительские товары[27]. С этой точки зрения эмбарго Кубы, возможно, оказалось вполне выгодно России и Китаю. Ирония судьбы, поскольку обе эти страны принадлежат к числу главных противников Америки.
Укрепление связей Гаваны с Москвой и Пекином – одна из причин провала кубинского эмбарго. Еще одна причина заключается в том, что Америке не удалось убедить своих союзников присоединиться к блокаде острова; партнеры США никогда не воспринимали Кубу как угрозу своей безопасности. Несмотря на эмбарго, Куба продолжает свободно торговать с другими странами: Канада (которую едва ли можно назвать врагом США) – один из крупнейших торговых партнеров Кубы[28]. Остров имеет торговые связи практически со всеми странами мира, за исключением США, и является крупным мировым поставщиком никеля и медикаментов.
Пожалуй, одним из главных достижений американского торгового эмбарго является то, что оно подтолкнуло Кубу к углублению торговых связей практически со всеми другими государствами мира. Американская блокада не привела к достижению ни одной из заявленных Вашингтоном целей на Кубе. Соединенным Штатам потребовалось несколько десятилетий, чтобы разработать более эффективную форму экономического принуждения. Примерно 40 лет спустя полигоном для испытания нового подхода к санкциям стала Северная Корея.
Санкции США против Северной Кореи, первоначально принявшие форму торгового эмбарго, восходят еще к Корейской войне в начале 1950-х годов. Цель этих санкций – способствовать смене режима в Пхеньяне – никогда с тех пор не менялась. Американская администрация всегда рассматривала правящую династию Кимов как угрозу национальной безопасности США. Кимы уже давно разрабатывают ракеты, способные поражать американские города. Кроме того, северокорейский режим продает оружие террористическим группировкам. Но Соединенные Штаты, по всей видимости, могут смириться со всем этим – с учетом незначительного экономического влияния Северной Кореи и удаленности этой страны от Америки.
Первоначально санкции США против Северной Кореи преследовали в основном символическую цель: они являлись наследием участия США в корейском конфликте. Также они дали толчок планам создания государственного агентства, отвечающего за санкции. В 1950 году перед только что появившимся и в то время вполне безобидным Управлением по контролю за иностранными активами (OFAC) Министерства финансов США поставили единственную задачу: управлять эмбарго против Северной Кореи.
В течение 50 лет у OFAC было мало работы, связанной с Кореей. Эмбарго существовало, но его повседневное соблюдение в основном проходило без каких-либо происшествий. Ситуация резко изменилась в 2003 году, когда Северная Корея вышла из международного договора, призванного предотвратить распространение ядерного оружия. Вскоре после этого ситуация стала еще более тревожной: Пхеньян начал проводить ядерные испытания. Это заставило США добавить к списку проступков Северной Кореи еще один, гораздо более серьезный: содействие распространению ядерного оружия. Отражая растущее неприятие военного вмешательства, США и другие западные державы выбрали санкционный путь давления на Пхеньян, чтобы заставить его отказаться от своих ядерных планов.
Вследствие того, что с необходимостью сдерживания Северной Кореи соглашался весь Запад, санкции против Пхеньяна вводились под эгидой ООН. В основном они направлены на ограничение импорта нефти и экспорта угля. Ограничивая доступ режима к энергоресурсам, западные страны надеются ослабить возможности Пхеньяна по разработке оружия. Той же логике следуют меры, ограничивающие экспорт из страны угля – одного из немногочисленных товаров, производимых режимом. Цель – создать Северной Корее финансовые трудности, чтобы снизить ее возможности по созданию ядерной бомбы.
Тот факт, что подход США к Северной Корее задействует и другие страны, свидетельствует о том, что Вашингтон извлек определенные уроки из кубинского эмбарго. Вместо того чтобы в одиночку бороться с режимом-изгоем, как это было в случае с Кубой, для введения санкций против Северной Кореи администрация привлекла к сотрудничеству своих союзников и Организацию Объединенных Наций. Это принципиальное отличие. В результате Пхеньян лишен возможности легко обойти американские санкции, развивая торговые связи с другими странами. Однако это не означает, что меры против Северной Кореи работают идеально. Даже самые продуманные торговые эмбарго можно обойти. Пожалуй, это самый большой их недостаток.
В жесткой конкуренции Северная Корея занимает первое место в мировом рейтинге нарушителей санкций[29]. За последние 20 лет северокорейские контрабандисты придумали изобретательные способы импорта нефти и экспорта угля сверх установленных ООН уровней. Один из наиболее распространенных приемов заключается в отключении транспондеров – устройств слежения в режиме реального времени – на судах, участвующих в незаконной торговле. Суда, на которых отключены транспондеры, не отображаются в международных системах слежения, что позволяет им совершать так называемые «темные рейсы»[30]. Поэтому трудно обнаружить используемую Северной Кореей незаконную перевалку нефти или угля с судна на судно посреди Восточно-Китайского моря – особенно дистанционно.
Если северокорейские контрабандисты не выключают транспондеры, чтобы не вызывать подозрений, они, как правило, скрывают истинный порт назначения своих судов. Например, делают вид, что направляются в африканские порты, а на самом деле следуют в северокорейские воды. Чтобы договориться о встрече для перевалки груза с судна на судно, экипажи отправляют друг другу свои координаты через популярную китайскую систему обмена сообщениями WeChat. На этом северокорейские контрабандисты не останавливаются. Они также меняют внешний вид судов, участвующих в незаконной деятельности, и поэтому службы безопасности испытывают затруднения с распознанием этих судов на спутниковых снимках.
В 2018 году инспекторы ООН обнаружили прекрасный пример сочетания всех этих методов обхода санкций. Они отслеживали местонахождение судна «Юк-Тун» (Yuk-Tung), попавшего под ограничения ООН за помощь Северной Корее в нелегальном импорте нефти[31]. После нескольких месяцев расследования инспекторы ООН установили, что владельцы судна «Юк-Тун» разработали тщательно продуманную стратегию по уклонению от международных санкций.
Прежде всего, контрабандисты подделали идентификационные данные судна в международных системах слежения. Они выдавали «Юк-Тун» за судно «Майка» (Maika) под панамским флагом. Настоящее судно «Майка» принадлежало легальной компании, никак не связанной с Северной Кореей. На устройствах слежения местонахождение судна-нарушителя «Юк-Тун» отображалось как местонахождение вполне законопослушной «Майки». Тем временем настоящее судно «Майка» стояло на якоре у африканского города Ломе. Службы безопасности, пытавшиеся отследить местонахождение «Юк-Туна», наблюдали перемещения «Майки» в Гвинейском заливе.
Планы контрабандистов не ограничивались подменой информации. Они сделали фальшивое свидетельство о регистрации судна «Юк-Тун», использовав название «Майка». Экипаж «Юк-Туна» также перекрасил свой корабль, удалив прежний логотип YT, и заменил международный идентификационный номер «Юк-Туна» на корме номером «Майки». Владельцы «Юк-Туна» не случайно выбрали «Майку»: «Юк-Тун» и «Майка» – систершипы (однотипные корабли), построенные в одном году и имеющие сходный внешний вид. Службы безопасности, обнаружившие деятельность судна, похожего на «Юк-Тун», которому санкции ООН запрещали плавать, приняли его за не подпадающую под санкции «Майку».
Все эти изощренные приемы позволили «Юк-Туну» в течение нескольких месяцев незаметно осуществлять незаконную перевалку нефти с судна на судно у побережья Северной Кореи. Стоимость этих нелегальных поставок была значительной: по мнению инспекторов ООН, она составила около 7,5 млн долларов США. Кажется, что это много, однако схема с «Юк-Туном», раскрытая ООН, представляет лишь вершину айсберга. Многие другие суда занимаются подобной деятельностью на протяжении целых десятилетий, наглядно иллюстрируя, каким образом страны-адресаты приспосабливаются к обходу торговых эмбарго.
Ловкость, с которой северокорейский режим обходит санкции, подчеркивает недостатки торговых эмбарго[32]. Первая проблема заключается в том, что такие блокады крайне сложно контролировать. Страны, применившие санкции, не имеют возможности досматривать все грузовые самолеты и суда, перемещающиеся по планете. Даже если ограничиться морской контрабандой, нужно учесть, что в международных водах курсирует около 100 тысяч грузовых судов[33]. Если проверять их раз в месяц, то потребуется 1,2 млн проверок в год, то есть примерно 3300 проверок в день, причем по всему Мировому океану. Это невозможно, даже если бы этим ежедневно круглый год занимались все правоохранительные органы мира.
Еще одна проблема заключается в том, что в большинстве случаев торговые эмбарго не достигают своей цели. Они редко наносят ущерб влиятельным элитам режимов-изгоев. В качестве примера можно привести Северную Корею. Более 40 % населения этой страны (то есть свыше 10 млн человек) недоедают[34]. Девять миллионов жителей не имеют доступа к базовым медицинским услугам. Около 20 % северокорейских детей отстают в росте вследствие плохого питания и постоянных инфекций. При этом представители северокорейской элиты продолжают получать предметы роскоши благодаря сетям, созданным Пхеньяном для обхода эмбарго ООН.
Блокады также затрудняют деятельность гуманитарных организаций. Теоретически эмбарго не должно осложнять их работу. Однако большинство международных агентств считают санкции основной помехой для своей деятельности в странах-изгоях, таких как Северная Корея. Например, часто жалуются, что эмбарго ООН запрещает экспорт в Северную Корею насосов для очистки воды и оборудования для производства продуктов питания, что препятствует доступу населения к чистой воде и еде.
На эту критику ООН отвечает так: крайне сомнительно, что Пхеньян, обзаведясь подобными товарами, начнет использовать их для улучшения санитарии и производства продуктов питания. Скорее всего, насосы применят для откачки воды из нелегальных угольных шахт. Оборудование для производства продуктов питания приспособят для производства товаров, которые, по мнению режима, важнее, чем продовольствие, – например, ядерного оружия.
Все это так. Но эти рациональные соображения мало утешают сотрудников гуманитарных организаций, которые опасаются, что при вводе санкций часто игнорируется сопутствующий вред людям. Отношения между налагающими санкции государственными служащими Министерства финансов США и работниками гуманитарных организаций зачастую холодны (в лучшем случае), а в большинстве ситуаций позиции сторон кажутся просто несовместимыми.
Осознавая эти недостатки, в начале 2000-х годов OFAC организовало «мозговой штурм» в надежде придумать нечто более удачное, нежели торговое эмбарго. Перед агентством стояли три задачи. Усовершенствованные санкции должны стать более адресными, нежели полное торговое эмбарго, щадить гражданское население и одновременно наносить ущерб спаянным элитам. Они должны быть более сложными для обхода. И, пожалуй, самое главное – от новых методов требовался больший ущерб режимам-изгоям, нежели от торгового эмбарго. Исходя из этих целей, OFAC приступило к работе.
В ходе этой деятельности в 2003 году сотрудники OFAC обнаружили, что один из малоизвестных банков в Макао – Banco Delta Asia (BDA) – проводит огромное количество транзакций для Северной Кореи[35]. Управление заподозрило, что здесь что-то кроется. С помощью разведывательных служб OFAC принялось копать глубже. После тщательного расследования кусочки головоломки сложились в ошеломляющую картину. Более 20 лет[36] северокорейский режим использовал сети банков, связанных с Banco Delta Asia, для ведения нелегального бизнеса за рубежом и последующего возвращения незаконных доходов в Пхеньян[37].
Специалисты OFAC быстро поняли, что на кону стояли огромные суммы. Северная Корея является крупным (и, вероятно, самым искусным) мировым игроком в области подделки американских банкнот номиналом 100 долларов. Страна также преуспела в контрабанде метамфетамина и героина. В начале 2000-х годов Северная Корея получала около 500 млн долларов в год от подделки банкнот и еще 100–200 млн долларов от наркоторговли[38]. Эти средства шли на финансирование военных целей Пхеньяна.
Расследование OFAC раскрыло всю схему. Управление установило, что во многих из этих операций участвовал банк Banco Delta Asia, оказавшийся не чем иным, как единственным финансовым каналом между Северной Кореей и остальным миром. Но на этом договоренности между Пхеньяном и этим учреждением не заканчивались. Они также позволяли Северной Корее размещать на счетах Banco Delta Asia массу фальшивых денег[39]. После этого северокорейские контрабандисты и дипломаты могли, не привлекая внимания, снимать деньги в банкоматах в любой точке мира. По мнению аналитиков OFAC, действия против Banco Delta Asia стали бы идеальным способом давления на Пхеньян. Однако имелась одна загвоздка: в то время санкционный арсенал США ограничивался торговыми эмбарго. Управление не предложило никаких принудительных мер против Banco Delta Asia.
На тот момент прошло еще немного времени после событий 11 сентября 2001 года, и Северная Корея не являлась главным приоритетом для OFAC. Значительную часть своих ресурсов Управление направляло на отслеживание финансовых операций террористов. Финансирование терактов 11 сентября обошлось «Аль-Каиде» примерно в 450 тысяч долларов США[40]; в начале 2000-х годов годовой бюджет этой террористической группировки составлял около 30 млн долларов. Без доступа к международным финансовым каналам и без банков, готовых проводить незаконные операции, финансирование террористических атак осложняется и обходится дороже. Вскоре сотрудники OFAC пришли к выводу, что те же самые рассуждения можно применить не только к террористическим группам, но и к целым странам – например, к Северной Корее.
Специалисты OFAC подумали: почему бы не нанести удар по международному банку, от которого так зависит финансирование незаконной деятельности Пхеньяна? Если следовать логике, разрыв связей между Banco Delta Asia и международной банковской системой лишит Северную Корею возможности отмывать и возвращать доходы от своей нелегальной деятельности за рубежом. Без денег режиму будет сложнее финансировать ядерное оружие и, возможно, продолжать свое существование. Так родилась концепция финансовых санкций, направленных против банковских связей. Они актуальны и по сей день.
Идея финансовых санкций весьма проста. Без участия банков трудно привлечь средства, вести международный бизнес или отмывать доходы от незаконной деятельности. Наличные деньги – это прекрасно, но банкноты громоздки и непрактичны для перевозки. Для передачи больших сумм денег необходимы банковские переводы, а значит, и банки для их обработки. Вместо того чтобы вводить торговые эмбарго, которые трудно реализовать и легко обходить, Соединенные Штаты решили преследовать банки, проводящие транзакции для режимов-изгоев, и начали с Banco Delta Asia.
У Соединенных Штатов не было намерения замораживать счета Северной Кореи в Banco Delta Asia. В любом случае США не имели для этого полномочий; при всей своей мощи OFAC остается американским ведомством, которое может заморозить исключительно банковские счета, принадлежащие Соединенным Штатам. Вместо этого OFAC предложило банку Banco Delta Asia, казалось бы, простой выбор: либо прекратить сотрудничество с Пхеньяном, либо оказаться исключенным из американской финансовой системы. Банковские руководители во всем мире содрогаются, услышав о разрыве связей банка с американской финансовой системой: без этого финансовые учреждения не могут использовать американский доллар. Если учесть мировой авторитет доллара США, то для банков это равносильно смертному приговору[41].
Не смущаясь, Banco Delta Asia выбрал второй вариант и продолжил свои прибыльные операции с Пхеньяном (которые он с самого начала отрицал). После этого сотрудники OFAC наложили на банк финансовые санкции, запретив ему использовать доллар США. Слухи о возможных санкциях уже спровоцировали массовое бегство из банка. К тому моменту, когда Banco Delta Asia фактически оказался под американскими санкциями, его клиенты уже забрали из банка треть своих вкладов[42].
Удар оказался сильным, но OFAC на этом не остановилось. Управление связалось с международными банками, которые раньше работали с Banco Delta Asia. Американцы предупредили эти учреждения о рисках сотрудничества с сомнительными организациями. Получив такой сигнал, международные банки стали хорошенько думать, прежде чем вести дела с мутными партнерами. Вскоре Banco Delta Asia оказался изгоем на международной финансовой арене, и с ним не желала связываться ни одна солидная финансовая организация. Закрылось несколько международных банков, ранее сотрудничавших с Banco Delta Asia в интересах Северной Кореи. (В конце 2020 года США сняли ограничения в отношении Banco Delta Asia.)[43]
Финансовые санкции нанесли ущерб Северной Корее гораздо эффективнее, нежели торговые эмбарго. Воздействие на банк и уничтожение единственного канала, через который осуществлялись международные банковские операции Северной Кореи, стали серьезным ударом по Пхеньяну. С тех пор Пхеньян усовершенствовал трюки по обходу санкций и нашел другие способы финансирования своей незаконной деятельности по всему миру. Однако один из высокопоставленных северокорейских чиновников вскоре после разоблачения Banco Delta Asia признался американскому представителю: «Вы наконец-то нашли способ причинить нам вред»[44]. Так родились финансовые санкции. Вскоре их с высокой эффективностью применят против Ирана.
2
Удар по больному месту
Эра финансовых санкций
Успех Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) в борьбе с Северной Кореей оказался потрясающим. Перекрыв доступ одного банка к американской финансовой системе, ведомство нанесло серьезный удар по Пхеньяну. Сотрудники OFAC все еще праздновали эту победу, когда получили указание заняться Ираном. Как и Северная Корея, этот исламский режим занимает одно из первых мест в мировом рейтинге стран-изгоев. Тегеран давно спонсирует мировой терроризм через «Хезболлу» – свой ливанский военно-политический филиал. С точки зрения Вашингтона, поддержка Ираном военизированных группировок в Йемене, Сирии и Ираке также представляет собой угрозу стабильности на Ближнем Востоке.
Однако основное беспокойство Америки, как и в случае с Северной Кореей, вызывают ядерные амбиции Ирана. Тегеран утверждает, что его ядерная программа преследует исключительно гражданские цели, однако большинство экспертов и западных правительств думают иначе: они уверены, что исламский режим хочет создать атомную бомбу. Израильское правительство убеждено, что если Тегерану удастся получить ядерное оружие, то Израиль будет стерт с лица земли. При таком сценарии существует явный риск, что и другие страны Ближнего Востока, такие как Саудовская Аравия, Турция или Египет, захотят стать ядерными державами. Это подорвет многолетние усилия Вашингтона по сдерживанию распространения ядерного оружия[45].
Опасения по поводу ядерных устремлений Ирана особенно усилились в начале 2000-х годов, когда группа иранских эмигрантов раскрыла усилия Тегерана по созданию ядерных центрифуг[46]. К тому времени страна уже более двух десятилетий находилась под санкциями США. В 1979 году кризис с заложниками в Тегеране [47] заставил президента Джимми Картера наложить запрет на импорт иранской нефти и заморозить иранские активы в 12 млрд долларов, размещенные в американских банках[48]. В 1980-х годах Вашингтон также ввел эмбарго на поставки оружия Тегерану – в ответ на ирано-иракскую войну.
Санкции ужесточились в 1990-е годы, когда президент Билл Клинтон установил полноценную торговую блокаду Ирана из-за поддержки этой страной исламистских террористических группировок, таких как ХАМАС в Палестине. Это эмбарго стало также реакцией на первые признаки того, что Иран стремится запустить ядерную программу. И все же эффективность этих санкций оказалась умеренной. В начале 2000-х годов глобальные усилия Ирана по спонсированию терроризма только наращивались – как и повышались ядерные амбиции страны.
К разочарованию OFAC, подход, который управление использовало против Banco Delta Asia, в отношении Ирана не сработал бы. Пхеньян уже давно является парией на мировой арене, в то время как Тегеран обладает крупными запасами нефти и газа, что делает его значимым игроком на мировых энергетических рынках. В начале 2000-х годов из-за многолетнего торгового эмбарго Вашингтона исламский режим был слабо связан с Соединенными Штатами, зато Иран имел серьезные коммерческие контакты с европейскими странами, такими как Германия, а также с ближневосточными соседями, в частности с Дубаем и Турцией.
В отличие от Северной Кореи, Иран не полагался на единственный финансовый канал для торговли с остальным миром; Тегеран поддерживал связи со множеством международных банков, включая ряд авторитетных европейских и азиатских финансовых учреждений. Применение ограничительных мер к Banco Delta Asia, малоизвестному банку в Макао, сотрудничавшему с Северной Кореей, было вполне оправданно. Напротив, наложить санкции на десятки крупнейших финансовых учреждений из стран-союзниц абсолютно нереально: подобные меры почти наверняка спровоцировали бы мировой финансовый кризис и нанесли бы серьезный ущерб экономике самих Соединенных Штатов.
У OFAC возникла другая идея: а как насчет того, чтобы заняться иранскими банками? На бумаге такая стратегия выглядела многообещающе: Соединенные Штаты разорвут связи между Ираном и мировой финансовой системой, что приведет к удушению иранской экономики и замедлению воплощения в жизнь ядерных амбиций Тегерана. Для реализации этой стратегии в распоряжении США имелось мощное оружие – доллар США, который Иран использовал для ведения международной торговли и экспорта нефти. Как и в случае с Banco Delta Asia, иранские банки, попавшие под санкции, потеряли бы доступ к американской валюте.
Такие санкции имели дополнительное преимущество, которое облегчало их реализацию для американских политиков: большинство иранских банков, на которые OFAC хотело наложить ограничения, участвовали в финансировании террористических операций «Хезболлы» по всему миру[49], например, нападения на казармы американских и французских военных в Ливане в 1983 году[50], захвата рейса 847 авиакомпании TWA в 1985 году[51] или взрыва израильского посольства в Буэнос-Айресе в 1992 году[52].
Предложенный подход пришелся по душе администрации США, и вскоре OFAC занялось введением финансовых санкций против крупнейших банков Ирана. В 2006 году управление начало с банка «Садерат», который представлял собой основное финансовое звено между Тегераном и «Хезболлой»[53]. В последующие месяцы в список OFAC были включены и другие иранские банки, в том числе «Мелли» (крупнейший банк страны), «Меллат» и «Сепах»[54]. Санкции перекрыли этим банкам доступ к мировым банковским каналам, затруднив международные транзакции. Был запущен процесс, который в конечном итоге привел к полной финансовой изоляции Ирана [55].
У США имелся еще один скрытый мотив для введения санкций против иранских банков. Вашингтон хотел послать транснациональным корпорациям четкий сигнал, что администрация намерена ограничить возможности Тегерана вести бизнес с остальным миром, и Соединенные Штаты следят за всеми транзакциями в Иране, законными или незаконными. Для отслеживания этих операций Министерство финансов припрятало туза в рукаве. Ранее OFAC инициировало тайное сотрудничество с кооперативным обществом SWIFT [56], обеспечивающим инфраструктуру для обработки финансовых переводов по всему миру (штаб-квартира общества находится в Бельгии)[57].
Эта схема преследовала простую цель: сбор данных о деятельности международных компаний в Иране. Учитывая старое эмбарго США в отношении Тегерана, эти компании могли быть только неамериканскими. Соединенные Штаты утверждают, что их интересовали только те операции, которые могли принести пользу спонсируемым Ираном террористическим группировкам, таким как «Хезболла» или ХАМАС[58]. На деле фиксировались все финансовые операции, хотя многие из них были абсолютно законными. Это не оплошность: у американских официальных лиц имелось четкое представление о том, как они могут использовать эти ценные массивы данных.
Представители Министерства финансов США начали наносить визиты банкирам по всему миру, демонстрируя им, что министерство располагает списками всех транзакций, которые финансовые институты этих банкиров провели для иранских предприятий. Посыл был ясен: вести бизнес с Ираном опасно, и Соединенные Штаты следят за этим. Если международные банки будут уличены в проведении нелегальных операций для Тегерана, США без колебаний примут меры и перекроют им доступ к американскому доллару. Очевиден был и подтекст: проще и безопаснее разорвать все связи с Ираном. Многие западные банки стали тщательно взвешивать, прежде чем проводить расчеты, касающиеся иранских компаний [59].
Санкции против иранских банков оказались болезненными для Тегерана. Однако их воздействия не хватило, чтобы убедить исламский режим сменить курс. В 2012 году, спустя шесть лет после введения Соединенными Штатами санкций против иранских финансовых институтов, западные спецслужбы продолжали передавать сообщения о ядерных устремлениях Ирана[60]. Такое развитие событий тревожило Вашингтон, а также европейские столицы и Израиль. Администрация Обамы перешла к решительным действиям. Она пригрозила наложить на SWIFT санкции, если эта организация не прекратит сотрудничество с Ираном[61]. SWIFT посчитала, что у нее нет другого выхода, кроме как подчиниться, и разорвала связи с Тегераном. Обработка международных переводов в Иран и из Ирана стала практически невозможной.
Нацелившись на иранские банки и перекрыв доступ Тегерана к SWIFT, США фактически ввели финансовое эмбарго против Ирана. Отсутствие международных банковских связей сильно придавило иранскую экономику. Некоторые деловые операции с Тегераном оставались легальными, несмотря на санкции, но их нельзя было провести из-за неимения финансовой инфраструктуры для их обработки. Иран лишился возможности вести торговлю с западными странами. Еще хуже для иранских лидеров было то, что без доступа к мировым банкам под ударом оказались возможности Ирана экспортировать нефть – важнейший источник существования режима[62].
Экономика рухнула. Курс иранской валюты – риала – обвалился. Инфляция взлетела до рекордно высокого уровня. Уровень жизни снизился, а в супермаркетах возникли проблемы с основными товарами первой необходимости[63]. Руководству страны пришлось признать, что санкции калечат экономику. В 2012 году президент Ирана Махмуд Ахмадинежад в своем выступлении на эту тему заявил: «Враг мобилизовал все силы для реализации своего решения, и идет скрытая война в глобальных масштабах… Мы должны осознавать, что это война такого рода, когда враг самонадеянно полагает, что сможет победить иранскую нацию»[64]. Тон Ахмадинежада был задиристым, но Иран столкнулся со стеной санкций.
Именно в экономическом разрушении и заключался смысл этих мер. Соединенные Штаты надеялись, что, столкнувшись с такими трудностями, иранское население начнет сомневаться в том, что ядерные амбиции государства действительно того стоят. В Вашингтоне рассчитывали, что в какой-то момент у иранского руководства не останется выбора, кроме как сменить курс и отказаться от ядерной программы в обмен на смягчение санкций. Ставка США была смелой, но она оказалась выигрышной.
В 2013 году иранцы избрали президентом Хасана Рухани, умеренного прагматика (по иранским меркам), – довольно серьезные перемены после восьми лет правления агрессивного Ахмадинежада. Предвыборная декларация Рухани включала два обещания: во‐первых, он посулил заключить ядерное соглашение с США в обмен на снятие санкций; во‐вторых, он заявил, что это снятие приведет к быстрому восстановлению экономики. Для остального мира избрание Рухани стало многообещающим событием: оно показало, что иранцы считают спасение экономики более важным, нежели реализацию ядерных устремлений руководства страны.
В день своего вступления в должность Рухани поклялся положить конец «гнетущим санкциям Запада»[65]. Однако в Иране власть не полностью находится в руках президента. Многолетний высший руководитель Али Хаменеи [66] является гораздо более влиятельной фигурой, нежели избираемые на ограниченный срок президенты. На тот момент Хаменеи находился у власти уже почти четверть века. Он присутствовал на инаугурации Рухани. Высший руководитель напрямую напомнил Рухани, что Иран должен «противостоять заносчивости и запугиваниям»[67]. Путь к ядерной сделке не выглядел простым.
Поборник жесткого курса Хаменеи не желал идти на уступки по ядерной программе Ирана, считая переговоры с западными странами не просто унизительным делом, но и пустой тратой времени. Если учесть количество переворотов, которые, как считается, американские и британские спецслужбы организовывали на территории Ирана с 1950-х годов, глава государства, вероятно, полагал, что нельзя доверять Америке и Европе. По мнению Хаменеи, конфликт с США также является частью самоидентификации режима[68]; по его словам, Тегерану «нужна вражда с Америкой, [исламской] революции нужна вражда с Америкой»[69].
Мотивы, по которым Хаменеи выступал против ядерного соглашения, выходили за рамки политики. Подобные ему сторонники жесткого курса близки к Корпусу стражей исламской революции (КСИР), который официально является одним из видов вооруженных сил Ирана. Но деятельность КСИР выходит далеко за рамки военного сектора. Эта военизированная группировка также контролирует значительную часть иранской экономики, особенно в энергетической и строительной отрасли. Санкции означают, что многочисленным компаниям, принадлежащим КСИР, не приходится конкурировать с международным бизнесом. КСИР не заинтересован в отмене ограничений: ведь эта организация, долгое время находившаяся под санкциями, получала от них прямую выгоду.
Хаменеи оказался между реформаторами, которые хотели заключить ядерное соглашение, чтобы спасти экономику, и сторонниками жесткой линии, которые противились идее сотрудничества с ненадежными западными державами. Какое-то время ядерная программа представляла собой один из важнейших пунктов политической повестки дня Ирана – даже если осуществлялась в ущерб экономическому развитию. Однако вскоре у Хаменеи не осталось выбора, кроме как сменить курс. Иранская экономика находилась в отчаянном положении, и избиратели выразили желание добиться отмены санкций. Вскоре после избрания Рухани Хаменеи дал иранским дипломатам разрешение на переговоры с Вашингтоном по ядерной сделке[70].
Секретные переговоры с Соединенными Штатами начались в Омане еще за несколько месяцев до избрания Рухани, но шли, мягко выражаясь, неконструктивно. Между иранскими и американскими участниками переговоров обнаружились многочисленные разногласия. Американская сторона считала, что иранские требования нереалистичны – причем именно для того, чтобы торпедировать возможность ведения результативных переговоров. Смена позиции Хаменеи привела к тому, что все кардинально изменилось. После новых инструкций из Тегерана иранская сторона начала соглашаться на некоторые ограничения своей ядерной программы, что ранее казалось невозможным. Дискуссия по-прежнему продвигалась тяжело, но, по крайней мере, она стала продуктивной.
Через два года, в 2015 году, Иран и пять постоянных членов Совета Безопасности ООН под шумные фанфары подписали ядерное соглашение. В обмен на снятие санкций Иран обязался ограничить свою ядерную программу. Энтузиасты санкций ликовали: по их мнению, заключение ядерного соглашения продемонстрировало, что санкции являются эффективным инструментом в принуждении страны-изгоя к переговорам. Некоторым людям санкции стали казаться почти волшебным инструментом для продвижения интересов США. Примерно в это же время Россия начала угрожать территориальной целостности Украины. Неудивительно, что Америка не стала ничего изобретать, а обратилась к санкциям, чтобы послать предупреждение российскому президенту Владимиру Путину.
В начале 2014 года, когда американские и иранские дипломаты были заняты обсуждением ядерной сделки, Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины. Резкие действия Москвы вызвали недоумение в западных странах: зачем Кремлю рисковать войной с Западом из-за небольшого полуострова, который 60 лет назад передал Украине советский руководитель Никита Хрущев? Европа и Америка сочли, что нужно действовать быстро, чтобы не дать России занять более значительную часть Восточной Европы[71]. Целесообразно было применить санкции.
Разработка санкций подразумевает тщательное изучение сильных и слабых сторон предполагаемого адресата. В OFAC давно знали, что энергетический сектор является и главным богатством России, и ее ахиллесовой пятой. Добыча нефти и газа составляет примерно треть экономики России, обеспечивая половину налоговых поступлений и почти две трети экспорта страны[72]. Соответственно, нацеливание на российский энергетический сектор выглядело надежным способом нанести смертельный удар по Кремлю.
Но именно потому, что российский нефтегазовый сектор настолько велик, американские и европейские официальные лица столкнулись с непростой проблемой: если США ограничат доступ российских энергетических компаний к доллару США (возможно, путем введения санкций против этих компаний или против российских банков), Москва не сможет экспортировать углеводороды. Без доступа к российским нефти и газу электростанции и заводы многих стран просто остановятся.
Одно дело – введение эмбарго против Кубы и Северной Кореи, второстепенных игроков на мировой экономической арене: мировая экономика при этом не страдает ни на йоту. Глобальным влиянием иранской экономики пренебрегать нельзя, учитывая огромные энергетические ресурсы Тегерана, но и оно остается ограниченным. Совсем другое дело – «наказание» России, которая в 2014 году была шестой по величине экономикой мира и крупнейшим производителем нефти и газа. Неправильно введя санкции в отношении России, западные страны рисковали навредить себе.
Сложившаяся ситуация больше беспокоила европейские правительства. Наследие холодной войны означает, что Россия уже давно является для США второстепенным торговым партнером, и Вашингтон, вероятно, мог бы разорвать все связи с Москвой без особого ущерба для американской экономики. В то же время Европа находится в совершенно ином положении: Россия – ее сосед, и в 2014 году Москва обеспечивала около трети импорта энергоносителей в Евросоюз[73]. Санкции против российского нефтегазового сектора оказались бы в целом безболезненными для США, но катастрофой для Евросоюза.
Такое несовпадение интересов привело к острым дискуссиям между Вашингтоном и Брюсселем. Американская администрация хотела проявить жесткость, что означало нацеленность на российский экспорт нефти и газа. Эта перспектива вызывала тревогу у европейских стран, которые в ходе бесчисленных (и часто казавшихся бесконечными) поздних совещаний настаивали на более мягких мерах. Страны ЕС также опасались, что санкции против российского экспорта энергоносителей приведут к скачку мировых цен на нефть, что негативно скажется на мировой экономике. После кризиса суверенной задолженности в еврозоне Европейский союз не хотел идти на подобный риск.
Еще большее беспокойство европейских стран вызывало обстоятельство, связанное со временем возникновения кризиса. Напряженные трансатлантические дискуссии по разработке санкций против России начались в холодном феврале, зимой, когда Европа больше всего нуждается в энергоресурсах. Лидеров ЕС не вдохновляла перспектива сообщить европейским гражданам, что им придется несколько месяцев обходиться без тепла ради Крыма, о существовании которого до присоединения его к России мало кто из европейцев слышал [74].
Еще одной головной болью для США и Евросоюза оказался тот факт, что в России работали многие западные энергетические компании, предоставлявшие Москве самые современные технологии для освоения все более отдаленных месторождений нефти и газа. Британская BP, американская Exxon, итальянская ENI, французская Total и другие корпорации запустили в России многомиллиардные проекты. Они не собирались терять свои инвестиции и позаботились довести до сведения своих правительств, насколько решительно они выступают против ограничительных мер. В аргументах против санкций, которые руководители этих компаний представляли правительствам европейских стран, немаловажное значение имело стоящее на карте количество рабочих мест на родине.
Оставалось последнее препятствие. Россия – это не Куба, не Северная Корея и не Иран, которые уже давно являются государствами-изгоями. В начале 2014 года Россия была членом тогдашних групп G8 и G20, а также союзником Европы и (в меньшей степени) США в войне с терроризмом. Страны по обе стороны Атлантики хотели дать российскому руководству возможность сохранить лицо, разрядив или остановив конфликт. В конце концов, целью санкций было именно предотвращение дальнейшей эскалации противостояния с Украиной. В любом случае Россия выглядела слишком большой мишенью: жесткие санкции были бы губительны не только для Москвы, но и для европейских союзников Вашингтона. Требовалась более проработанная форма санкций.
Компромисс, найденный Соединенными Штатами для оказания максимального давления на Россию при сохранении экономических интересов Европы, представлял собой доработку финансовых санкций. Вместо того чтобы накладывать на российские банки сплошные санкции, которые не позволили бы Москве экспортировать нефть и газ из-за лишения доступа к американскому доллару, Вашингтон применил более адресный подход. Америка выбрала в качестве целей три основных столпа российской экономики: энергетический, финансовый и военный секторы. Для этого OFAC разработало новую концепцию – отраслевые санкции. Такие санкции направлены на секторы (отрасли) экономики, а не на отдельных лиц, банки или компании.
Американский подход ограничил доступ России к двум важнейшим западным товарам: масштабным, хорошо функционирующим рынкам капитала и технологиям добычи нефти и газа. Некоторым крупнейшим российским компаниям, работающим в сфере энергетики (например, крупнейшей нефтяной компании «Роснефть»), обороны (например, «Рособоронэкспорту», который является посредником в экспорте российского оружия) и финансов (например, государственным банкам ВТБ и Сбербанку), было запрещено привлекать средне- и долгосрочные долговые обязательства в Соединенных Штатах, что ограничило их финансовые возможности на рынках капитала. При этом крайне важно, что указанные меры не затронули их доступ к доллару США.
Однако наиболее значимые положения американских санкций против России касаются энергетического сектора. В рамках пакета санкций против России Вашингтон ограничил возможности американских энергетических компаний по разведке и добыче углеводородов в Арктике, где находится большая часть нетронутых запасов нефти и газа России. Под запрет также попал и экспорт в Россию нефтебурового оборудования американского производства. Эта мера имела обратную силу: пришлось аннулировать даже существующие контракты.
Для Москвы освоение месторождений в Арктике имеет критически важное значение: в долгосрочной перспективе эти запасы должны прийти на смену истощающимся месторождениям Урала и Сибири. Разведка нетронутых ресурсов в Арктике весьма непроста: месторождения энергоносителей расположены глубоко под Северным Ледовитым океаном, который большую часть года находится в замерзшем состоянии. Россия понимает, что для достижения успеха ей необходимо достаточное финансирование, а также западные (в идеале – американские) технологии. Перекрыв российским энергетическим компаниям доступ к заемным средствам в США и отрезав Москву от американских технологий, санкции нанесли серьезный удар по российскому энергетическому сектору.
Если совсем прижмет, Россия сможет получить необходимое финансирование из Китая; в 2016 году китайские банки ссудили 12 млрд долларов возглавляемому Россией консорциуму энергетических компаний, чтобы спасти газовый мегапроект «Ямал» стоимостью 27 млрд долларов после того, как санкции привели к проблемам с его финансированием[75]. Однако со временем привлечение финансирования из Китая может усложниться. Условия, предлагаемые китайскими банками, также могут оказаться непривлекательными, но других альтернатив у российских энергетических компаний не будет.
Еще одной проблемой для России станет поиск необходимых технологий. И опять китайские фирмы тоже будут только рады помочь, однако китайские поставки, возможно, не удовлетворят потребности Москвы: российские энергетические компании привыкли работать с первоклассным оборудованием западного производства, а адаптация к другим стандартам может вызвать затруднения. Итог очевиден: сузив варианты с финансированием и закрыв доступ к американским технологиям, санкции, введенные США в 2014 году, ограничат возможности России оставаться в ближайшие десятилетия одним из главных игроков на мировой энергетической арене. Для российского руководства это представляет существенную угрозу.
После 2014 года США добавили несколько пакетов санкций против России – сначала в ответ на вмешательство Москвы в президентские выборы в США в 2016 году[76], а затем после объявления СВО на Украине в 2022 году. За СВО на Украине со стороны Соединенных Штатов последовали четыре меры – на первый взгляд, жесткие. США заморозили долларовые валютные резервы Москвы (что составляет довольно небольшую часть общих резервов страны), и отключили несколько российских банков от SWIFT. Вашингтон также ввел ограничения на возможность России привлекать государственные долговые обязательства (против чего ранее выступали представители Министерства финансов США)[77]. Наконец, администрация Байдена объявила о запрете на импорт российской нефти. Эти меры попали в заголовки газет, однако их влияние, скорее всего, окажется умеренным.
Ограничение доступа России к своим валютным резервам усложнит деятельность российского Центрального банка по поддержанию курса рубля. Однако это не приведет к банкротству Кремля: его резервы оцениваются приблизительно в 300 млрд долларов США в золоте, юанях и других незападных валютах. Отключение некоторых российских банков от SWIFT стало приговором для этих финансовых учреждений, однако санкции не затронули подавляющее большинство российских банков, которые продолжают осуществлять международные операции. Препятствия к привлечению государственных долговых обязательств будут иметь для России лишь символические последствия: государственный долг Москвы является одним из самых низких в мире. Эта мера, вероятно, больше навредила не Кремлю, а американским инвестиционным фондам, в которых до СВО находилось около 15 млрд долларов российского суверенного долга[78]. Наконец, запрет США на импорт российской нефти практически не играет никакой роли: американский импорт российской нефти весьма незначителен.
Недостаточная эффективность санкций США 2022 года свидетельствует о том, что наиболее жесткие санкции Вашингтон ввел еще в 2014 году, причем самым мощным американским оружием стали меры, направленные на энергетический сектор. Стратегия Соединенных Штатов уже длительное время направлена на медленное удушение российской экономики. Вашингтон понимает, что для получения результатов потребуются десятилетия, однако американские политики сходятся во мнении, что со временем эти меры окупятся. Вскоре после антироссийских санкций в 2014 году OFAC переключилось на Венесуэлу. В случае с Каракасом расчет оказался совершенно иным. После некоторых первоначальных колебаний США перешли к политике максимального давления на финансовые жизненные артерии Венесуэлы.
Первые санкции против Венесуэлы американцы ввели еще в середине 2000-х годов. В то время претензии Вашингтона к Каракасу были умеренными. Венесуэла не сотрудничала с Соединенными Штатами в борьбе с терроризмом (некоторые венесуэльские лица были связаны с «Хезболлой»), и страна служила базой для колумбийских наркоторговцев (в частности, для отмывания денег). Несколько лет спустя администрация Обамы ввела дополнительные санкции против Каракаса, направленные в адрес венесуэльских официальных лиц – в ответ на нарушение прав человека, контрабанду наркотиков и поддержку международных преступных сетей. Одновременно Белый дом также запретил экспорт американского военного снаряжения в Венесуэлу, опасаясь, что авторитарное правительство Уго Чавеса будет использовать его для подавления оппозиции. На самом деле эти санкции имели в основном символическое значение. По большому счету Венесуэла просто не являлась приоритетным направлением внешней политики для американских дипломатов.
Все изменилось в марте 2017 года, когда Венесуэла замелькала в заголовках международных газет. Сторонники репрессивного режима Николаса Мадуро, преемника Чавеса, лишили полномочий контролируемый оппозицией парламент страны. Международные наблюдатели и оппозиционные политики расценили это как переворот, после чего разразился тяжелый политический кризис, напоминающий гражданскую войну между проправительственными и антиправительственными группировками. Появилось много человеческих жертв. Десятки граждан погибли во время демонстраций, требуя проведения свободных и справедливых выборов[79].
Спустя пять месяцев протесты все еще продолжали бушевать, вызывая в Вашингтоне опасения, что происходящее в Венесуэле может перекинуться на всю Латинскую Америку. Президент Дональд Трамп ранее заявлял, что не исключает военного варианта противостояния с режимом Мадуро[80]. Однако отправка американских войск представлялась рискованным делом и противоречила изоляционистской политике президента «Америка превыше всего». Гораздо привлекательнее выглядели санкции, превратившиеся к тому времени в проверенный дипломатический инструмент. Управлению OFAC было поручено выяснить, какую форму они могут принять.
Провести оценку оказалось несложно: Венесуэла – просто экономический бардак, и сохранилось всего лишь несколько точек, на которые можно болезненно надавить. Единственным сектором, который еще находился в приличной форме, была нефтяная промышленность. Это делало ее идеальной мишенью, тем более что углеводороды являлись финансовым спасательным кругом для режима Мадуро: в 2017 году государственная нефтяная компания Венесуэлы Petróleos de Venezuela (PDVSA) обеспечивала Каракасу 60 % бюджетных доходов[81] и почти всю экспортную выручку страны[82]. PDVSA также представляла собой единственный источник твердой валюты для режима, поскольку только продажа нефти приносила выручку в долларах США.
Что немаловажно, OFAC указало на незначительный риск того, что союзники выступят против санкций в отношении PDVSA. Венесуэла обладает крупнейшими в мире запасами нефти, однако десятилетия недостаточного инвестирования привели к тому, что страна не заняла место среди серьезных игроков на мировых энергетических рынках. Азиатские и европейские экономики импортируют из Венесуэлы очень мало углеводородов (если вообще импортируют). Это означало, что возможные санкции США против PDVSA не обернулись бы проблемами для американских партнеров. Однако существовала одна загвоздка: в то время американские нефтеперерабатывающие заводы покупали треть экспортируемой Венесуэлой нефти, что делало Соединенные Штаты крупнейшим рынком сбыта для PDVSA[83].
Американским нефтепереработчикам не потребовалось много времени, чтобы встревожиться из-за потенциальных санкций против PDVSA. У них имелись все основания возражать и добиваться слушаний в Вашингтоне. По их мнению, санкции против нефтяного сектора Венесуэлы обязательно должны привести к массовым увольнениям на американских заводах и повышению стоимости топлива на внутреннем рынке[84]. Особенно активно против санкций в отношении PDVSA выступала Citgo, восьмая по величине нефтеперерабатывающая компания в США[85]. Это и неудивительно: компания базируется в Техасе, но полностью принадлежит PDVSA, то есть по сути правительству Венесуэлы. Венесуэльская нефть тяжелая, и поэтому ее трудно перерабатывать. Citgo вложила огромные средства в приобретение технологии переработки сырой венесуэльской нефти на гигантских нефтеперерабатывающих заводах в Техасе, Иллинойсе и Луизиане[86]. Если бы США ввели санкции против PDVSA, то существование Citgo оказалось бы под угрозой. Встревоженная компания наняла группу лоббистов для отстаивания своих интересов в вашингтонских коридорах власти.
Вскоре у потенциальных санкций США против экспорта нефти из Венесуэлы обнаружился еще один возможный побочный эффект – причем еще более тревожный. PDVSA только что взяла кредит у российского государственного нефтяного гиганта «Роснефти». В качестве обеспечения PDVSA предложила 49,9 % акций Citgo[87]. Если PDVSA не сможет больше экспортировать нефть, то она и не выплатит кредит. Следовательно, «Роснефть» вскоре может оказаться владельцем почти половины активов Citgo, включая широкую сеть автозаправочных станций в США, три нефтеперерабатывающих завода, несколько трубопроводов и топливных терминалов.
Такой сценарий порождал массу проблем. Во-первых, эти предприятия давали тысячи рабочих мест для американцев. Если «Роснефть» поглотит Citgo, то не исключено, что эти рабочие места в одночасье исчезнут. Еще большее беспокойство вызывал тот факт, что крупнейшим акционером «Роснефти» является сам Кремль. Позволить России взять под контроль приличный кусок американской энергетической инфраструктуры – кошмарный сценарий для американской администрации. Кроме того, это стало бы катастрофой в отношениях с общественностью – прошло всего несколько месяцев после вмешательства Москвы в президентские выборы 2016 года. Риск того, что санкции против PDVSA приведут к обратному эффекту, был попросту слишком велик. OFAC пришлось искать что-то другое.