Право на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве бесплатное чтение

§ 1. Становление и развитие судебной защиты субъективных прав, свобод, законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений

Вопросы защиты прав, свобод, интересов, являющихся предметом судебной защиты в рамках современного административного судопроизводства, ранее рассматривались в теории административной юстиции и теории гражданского судопроизводства, которые в России начали складываться еще в XIX в.

При этом, в отличие от понятий «гражданское судопроизводство», «административное судопроизводство», понятие «административная юстиция» так и не получило законодательного закрепления. Его содержание долгие годы оставалось и остается дискуссионным. Более того, по свидетельству А.В. Абсалямова, понятие «административная юстиция» не используется ни отечественным, ни зарубежным законодателем и не имеет законодательного определения ни в одной стране11.

Под административной юстицией понимают сферу контроля со стороны судов за актами и действиями исполнительной власти на предмет соответствия их закону, а также применения мер административной ответственности за правонарушения, не относимые к категории преступлений12; систему органов государственной власти, рассматривающих и разрешающих публично-правовые споры; сферу деятельности таких органов, включающую организационные (даже организационно-технические) и иные ее аспекты; отрасль права; правосудие по административным делам (в последнем случае понятие административной юстиции совпадает с понятием административного судопроизводства)13.

На наш взгляд, под административной юстицией следует понимать рассмотрение и разрешение административных дел спорного и бесспорного характера независимыми от органов исполнительной власти органами власти (необязательно судами) на основе принципов осуществления правосудия. В таком значении понятие административной юстиции шире понятия административного судопроизводства. При таком понимании можно предметно говорить об административной юстиции Франции, административной юстиции стран общего права, в которых административные дела рассматривают трибуналы и иные органы власти, не являющиеся судами в строгом смысле этого слова.

Такое понимание административной юстиции, безусловно, оставляет вопросы, связанные с применением этого термина, требующие дальнейшего теоретического осмысления. Например, возникает вопрос о возможности его применения к деятельности Первого и Второго департаментов Сената, некоторых других органов власти Российской Империи (в частности, смешанных присутствий или губернских присутствий смешанного состава).

Остановимся подробно на органах власти Российской Империи, возглавлявших систему контроля за законностью актов государственной администрации: Первом и Втором департаментах Сената, поскольку, по оценке дореволюционных юристов, лишь Сенат можно было рассматривать как орган административной юстиции. Остальные юрисдикционные органы, разрешавшие административные дела, не обладая независимостью, не удовлетворяли самому коренному условию устройства административной юстиции и считались административными органами власти, разрешавшими дела в административном порядке14.

На наш взгляд, названные департаменты Сената Российской Империи даже в последние годы их функционирования (вплоть до реформы, реализованной законом от 27 декабря 1916 г., который по понятным причинам так и не заработал15) сложно назвать органами административной юстиции, а тем более судами, осуществлявшими правосудие по административным делам.

Первый и Второй Департаменты Сената Российской Империи, также называемые в литературе административными департаментами, не были отделены от органов активного управления. Министр юстиции обладал значительными возможностями по формированию состава данных департаментов. Сенаторы назначались по свободному выбору монарха из гражданских и военных чинов, как правило, по представлению Министра юстиции. Последний также участвовал в решении вопросов, связанных с переводом сенаторов из одного департамента в другой, назначением размеров их окладов. При этом сенаторы не обладали гарантиями несменяемости. Допускалась совместимость звания сенатора с любой должностью. Более того, ряд сенаторов одновременно являлись министрами, их товарищами, генерал-губернаторами.

Многие дела в Первом департаменте Сената докладывались только в присутствии соответствующего министра16. Тем временем частные лица не имели право участвовать в рассмотрении дел17. Иными словами, в то время как министры участвовали даже в самих сенатских решениях и таким образом становились судьями в своем собственном деле, заинтересованные частные лица не имели права даже присутствовать при рассмотрении их жалобы в административном департаменте Сената18.

Большинство дел поступало в Сенат через Министра юстиции. Он являлся главным начальником канцелярии Сената. Принимая во внимание то, что производство по делам, доклад дел, мотивировка решений находились в руках канцелярии, у министра имелись возможности влиять на течение и решение дел в департаментах. Он же наблюдал за соблюдением кворума присутствий Сената.

По большинству дел ему принадлежало право «просмотра и пропуска (в первом случае он помечал дело словом «читалъ», во втором – «исполнить»). Аналогичные полномочия имели обер-прокуроры. При этом последние находились в полном подчинении у Министра юстиции. Без приказа обер-прокурора «исполнить» сенатское определение не могло получить дальнейшее движение по канцелярии. Обер-прокурор был вправе приказать исполнить дело или передоложить департаменту, если найдет ошибку или несообразность с законами.

Министр юстиции также обладал правом доносить монарху о нарушении сенатором «пределов установленного порядка», что давало ему власть личного надзора за каждым сенатором. Через Министра юстиции проходили все сношения Сената как с монархом, так и с высшими государственными установлениями (Государственным советом и Советом министров).

Такие широкие полномочия Министра юстиции позволяли называть его опекуном Сената19.

Само производство в административных департаментах Сената не отвечало принципам осуществления правосудия (судопроизводства), известным теории XIX в. (принципам гласности и публичности, состязательности20). Помимо изложенного выше здесь можно также отметить, что возбуждение и подготовка дел находились под наблюдением обер-прокурора и его товарищей. Сенат даже не обладал правом непосредственного получения и вскрытия адресованных ему отправлений, правом самостоятельно назначать дела к слушанию. При рассмотрении дел слушались не подлинники дела, а лишь краткие записки, причем доклад дела осуществлялся канцелярией, а не сенаторами21.

Кроме того, оба названных выше департамента Сената Российской Империи выполняли не только судебно-административные функции, но и функции активного управления (например, издание распоряжений в развитие законодательства, проведение сенаторских ревизий), а также отдельные законодательные функции (например, обнародование законов)22.

Надо, конечно же, понимать, что принцип независимости органов, разрешавших административные споры, как и другие принципы современного правосудия, не был реализован в полном объеме в ХIX – начале XX в. не только в Российской Империи, но и в других странах (в частности, в Италии, Сербии, Франции).

По всей видимости, понятие административной юстиции не следует использовать вне конкретно-исторического контекста. Учреждение в государстве относительно самостоятельных от активной администрации органов власти, одной из основных функций которых выступает рассмотрение и разрешение административных дел (в том числе споров), на наш взгляд, позволяет с теоретической точки зрения говорить о формировании в стране административной юстиции. Однако такая самостоятельность все же должна быть относительно реальной.

При соответствующем подходе к понятию «административная юстиция» совершенно допустимо, на наш взгляд, говорить об административной юстиции Союза Советских Социалистических Республик, однако вряд ли можно говорить об административном судопроизводстве в советский период истории нашей страны, поскольку в данный период административные по своей сути дела рассматривались и разрешались независимыми от активной администрации органами власти в порядке гражданского судопроизводства. На этом этапе исторического развития еще не существовало самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства, которая фактически возникла лишь с принятием КАС РФ.

Вместе с тем в ходе строительства социализма в XX в. развитие законодательства России о защите прав, свобод и интересов в сфере публичных правоотношений достигло качественно нового уровня.

Одним из первых нормативных актов, на долгое время определивших судьбу административной юстиции, являлось Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан»23, согласно которому суды стали рассматривать вытекающие из административных правоотношений дела по вопросам изъятия имущества колхозов и отдельных граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. Через год к ведению суда были отнесены также дела по жалобам на неправильности в списках избирателей24.

Однако следует заметить, что впервые в истории нашей страны отдельные дела о взыскании обязательных платежей (взыскания за нарушения постановлений о питейном сборе и правил об акцизе с сахара, взыскания по нарушениям акцизных уставов) были изъяты из ведения административных органов, а следовательно, Первого Департамента Сената, и переданы судебной власти еще в 80-е годы XIX в. В период отсутствия института административной юстиции такое решение рассматривалось в теории как прогрессивное25.

В 60-е годы XX в. реализованы идеи, об осуществлении которых теоретики государственного права дореволюционной России могли лишь мечтать. Принят Гражданский процессуальный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1964 г. (далее – ГПК РСФСР 1964 г.), который содержал самостоятельный подраздел II раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», в результате чего рассмотрение и разрешение административных дел было подчинено принципам осуществления правосудия (принципам состязательности, гласности, непосредственности исследования доказательств).

Далее на повестку дня встали вопросы определения правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений, и подведомственности таких дел. Параллельно с дискуссиями о судебной подведомственности административных дел велись дискуссии о соотношении производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с другими видами производства в гражданском процессе.

Тем не менее вплоть до конца 1980-х годов дела, возникающие из публичных отношений, были подведомственны судам лишь в случаях, указанных в законе. В таких условиях в доктрине была сформирована позиция, согласно которой отличительным признаком производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является административный характер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений26. Такой же по существу подход, опирающийся на аналогичные правовые мотивы, можно встретить и в теории дореволюционной России27.

По итогам состоявшихся теоретических дискуссий учеными того времени были высказаны обоснованные суждения в отношении исключения из судебной подведомственности дел о взыскании обязательных платежей28, дел о привлечении к административной ответственности29 и об отнесении к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, дел по жалобам на действия (решения) органов записи актов гражданского состояния, нотариусов30.

К сожалению, эти хорошо аргументированные и не опровергнутые суждения ученых и по сей день оставлены без должного внимания.

В 1980–1990-е годы началось стремительное расширение компетенции судов в области административной юстиции. В сферу судебного контроля включались все новые и новые публичные правоотношения. Один за другим принимались законы, расширяющие права граждан на обжалование в суд действий, решений органов власти и их должностных лиц31.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, закрепив право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 1, 2 ст. 46). В результате были устранены ранее существовавшие ограничения на обращение в суд по спорам о публичном праве.

Само упоминание об административном судопроизводстве впервые появилось в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч. 2 ст. 118 данной Конституции)32. Позднее этот термин использован в тексте ст. 29, 189 принятого 24 июля 2002 г. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации33 (далее – АПК РФ) и лишь в 2015 г. порядок административного судопроизводства был урегулирован в отдельном законодательном акте – КАС РФ. Таким образом, история использования в нашем законодательстве понятия «административное судопроизводство» насчитывает менее тридцати лет.

При этом вплоть до 2015 г. в России отсутствовал единый и полный законодательный акт, специально предназначенный для регулирования процесса рассмотрения административных дел. Это было связано с тем, что гражданская процессуальная форма как самая совершенная и универсальная форма защиты прав граждан и организаций долгое время позволяла достаточно эффективно разрешать споры из публичных правоотношений. Однако необходимость развития административной юстиции, повышения гарантий прав граждан и организаций в спорах с публичной властью обусловили необходимость принятия нового процессуального Кодекса – Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации34.

В результате принятия КАС РФ понятие административного судопроизводства впервые приобрело определенное законодательное содержание. Сегодня под административным судопроизводством можно понимать рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции дел, указанных в ст. 1 данного Кодекса. Главное при этом заключается в том, что с введением в действие КАС РФ возникла процессуальная форма административного судопроизводства, имеющая свои существенные отличительные черты и предназначенная для эффективной защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций в сфере публичных правоотношений35 (см. об этом подробнее в главе II данной монографии).

Немаловажное значение имеет и то, что принятие КАС РФ создало предпосылки для более глубокой специализации судей, сотрудников аппаратов судов, с отсутствием которой связаны многие практические проблемы защиты субъективных публичных прав36.

Вместе с тем принятие КАС РФ, к сожалению, привело к масштабным спорам между административистами и процессуалистами относительно исключительной научной компетенции тех либо других по исследованию вопросов административного судопроизводства. На наш взгляд, соответствующие споры носили в основном деструктивный характер, поскольку процессуальная теория может быть серьезно обогащена знаниями из административной теории, а последняя, в свою очередь, нуждается в диалоге с теорией процессуальной.

Так, при ознакомлении с современной литературой по административной юстиции, подготовленной специалистами в области административного права, возникают некоторые вопросы о том, насколько складывающееся сегодня понимание административной юстиции релевантно правовой действительности.

Первое, что неизбежно обращает на себя внимание, заключается в следующем. Как и сто лет назад, теоретики исходят из того, что необходимым признаком административной юстиции Российской Федерации является наличие правовых споров (юридических конфликтов, разногласий) в сфере публичного управления37.

Основания таких суждений не ясны даже, если не охватывать понятием административной юстиции (административного судопроизводства) дела об административных правонарушениях38 и оставлять в стороне тот факт, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела, вытекающие из конституционных и иных (не относящихся к административным) правоотношений. Ежегодное ознакомление с судебной статистикой судов общей юрисдикции позволяет утверждать, что около 90 % административных дел, разрешаемых данными судами по правилам КАС РФ (административные дела, подсудные мировым судьям), являются бесспорными по определению39.

В оставшихся административных делах, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, спор о публичном праве лишь предполагается на этапе обращения в суд. В значительном числе случаев такие предположения в дальнейшем опровергаются, что не влечет прекращения производства по административному делу или оставления административного искового заявления без рассмотрения.

Ярким примером подобных дел выступают часто встречающиеся в судебной практике административные дела о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Из ч. 1 ст. 265³ КАС РФ вытекает, что данные дела могут быть рассмотрены судом не только при отсутствии действительного спора, но и при отсутствии административного ответчика как такового. Так обычно и происходит.

Второе, что можно увидеть при ознакомлении с современной литературой по проблемам административной юстиции, – преувеличение роли новелл КАС РФ для защиты прав граждан и организаций, вытекающих из публичных правоотношений.

Положительно оценивая принятие данного Кодекса и его значение для развития судебной защиты прав40, мы тем не менее не можем согласиться с категоричностью многих и многих суждений коллег.

Так, А.Б. Зеленцовым, О.А. Ястребовым утверждается, что до недавнего времени в процессуальной доктрине России доминировало устаревшее теоретическое положение об отсутствии спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений41. К сожалению, авторы не конкретизируют свое утверждение и не приводят литературных источников, свидетельствующих о доминировании такой позиции. Вместе с тем ознакомление с работами специалистов по процессуальному праву позволяет сделать вывод о том, что указанное теоретическое положение было опровергнуто в процессуальной литературе еще в середине прошлого века и явно не является доминирующим42.

А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов утверждают, что до принятия КАС РФ в нашей стране господствовала модель административной юстиции, не сфокусированная на том, чтобы выяснить, нарушены ли права частного лица, причинен ли этим правам ущерб незаконными актами (действиями или решениями) публично администрации43. На наш взгляд, чтобы опровергнуть столь категоричное суждение, достаточно обратиться к конкретным нормам ГПК РСФСР 1964 г.44, не говоря уже о Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации45 (далее – ГПК РФ) в редакции, действовавшей до 15 сентября 2015 г., а именно к ст. 2, 235, 239², 239⁷ ГПК РСФСР 1964 г., в которых прямо сказано о защите прав граждан.

Авторы также считают, что именно КАС РФ предоставил сторонам публично-правовых споров весь арсенал средств искового производства, в том числе права на совершение распорядительных действий (отказ от иска, изменение либо признание иска, заключение соглашения о примирении сторон)46. Вместе с тем совершение подобных действий (за исключением заключения мирового соглашения) было возможным по правилам ГПК РФ, действовавшего в первоначальной своей редакции47.

При этом стоит признать, что КАС РФ сохранил и развил соответствующий подход к правовому регулированию процессуальных отношений. Данный кодекс не ограничивает распорядительные права сторон спора какими-либо формальными (жесткими) критериями, в том числе категорией административного дела48. Положениями КАС РФ не предусмотрено ни одной категории административных дел, по которой в принципе не допускался бы отказ от административного иска, признание административного иска. Единственной категорией дел, по которой не допускается утверждение соглашения о примирении, являются дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ч. 12 ст. 213 КАС РФ). На наш взгляд, это единственное категоричное ограничение вряд ли можно признать оправданным, поскольку и по данным делам есть вопросы, по которым не должно исключаться примирение сторон (например, вопросы распределения судебных расходов). Распорядительные права могут быть ограничены только с учетом содержания соглашения, отказа, признания и конкретных обстоятельств, но не категории спора. Общее и универсальное для всех категорий административных дел правило заключается в том, что суд не принимает отказ от административного иска, признание административного иска, не утверждает соглашение о примирении, если это нарушает права других лиц (ч. 5–6 ст. 46, ч. 6 ст. 137¹ КАС РФ).

Положительно оценивая обновление в 2015 г. процессуальной терминологии (замену терминов «заявление», «заявитель» и «заинтересованное лицо» терминами «административное исковое заявление», «административный истец», «административный ответчик»), мы вместе с тем не понимаем, каким образом такое совершенствование терминологического аппарата позволяет утверждать, что до принятия КАС РФ в судебном процессе отсутствовала активность суда в собирании, исследовании и оценке доказательств по делам, вытекающим из публичных правоотношений49.

Вызывает вопросы также высказанное в литературе по административно-правовой тематике предложение включить в предмет судебной проверки не только законность, но и обоснованность оспариваемых административных актов50, ведь обоснованность давно является предметом судебного контроля по делам, возникающим из публичных правоотношений. Во всяком случае, на это прямо указано в подп. «в» п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ.

Соответствующее положение содержалось в проекте этого Кодекса изначально.

И, наконец, последнее, на что представляется важным обратить внимание в рамках краткого критического обсуждения некоторых общих положений теории административной юстиции, разрабатываемой специалистами по административному праву. Современно звучат сегодня высказанные сто лет назад мысли В.А. Рязановского: «Такие классические научные дисциплины, как гражданский процесс и уголовный, нашли признание своей самостоятельности лишь в XIX столетии… молодой административный процесс лишь за последние десятилетия начинает подниматься до подобающего ему самостоятельного места наряду с гражданским и уголовным процессами»51.

Вызывает сожаление, на наш взгляд, то, что по сей день правоведы стремятся, расширив традиционное понимание предмета административного права, включить процессуальную отрасль права (право административного судопроизводства) в состав материально-правовой отрасли (отрасли административного права)52 либо объединить в одну отрасль материальные и процессуальные нормы53. Полагаем, что подобное решение являлось бы шагом назад, в первую половину ХIX в., во времена, когда процессуальное право рассматривалось как составная часть материального права (гражданский процесс рассматривался как часть гражданского права, уголовный процесс – как часть уголовного права)54.

По справедливому замечанию, изложенному в статье А.Б. Зеленцова: «Включение судебного административно-процессуального права в систему административного права в качестве подотрасли ныне равнозначно включению гражданского процессуального права в качестве подотрасли в систему гражданского права»55. Как две самостоятельные отрасли права рассматривает административное право и административно-процессуальное право А.И. Стахов56.

Принимая во внимание также то, что включение процессуального права в состав административного (материального) права на практике отстранило бы от исследования административного судопроизводства специалистов, детально занимавшихся его проблемами многие и многие десятилетия (специалистов по гражданскому процессу), вряд ли соответствующее теоретическое решение можно считать конструктивным, направленным на развитие правовой доктрины, законодательства и судебной практики57.

Сложно согласиться и с широко освещаемой в литературе последних лет идеей объединения одним понятием (понятием административного процесса) совершенно разнородной юридической деятельности органов публичной администрации и судов в рамках так называемого интегративного подхода к административному процессу58. Так, П.П. Серковым убедительно и последовательно продемонстрировано, что административное судопроизводство и административный процесс как деятельность органов исполнительной власти имеют самые существенные различия при сравнении их задач, принципов, организационных основ, правовых статусов субъектов соответствующих отношений59. Аналогичные доводы представлены и в современной процессуальной литературе60.

На наш взгляд, сегодня наибольшего внимания заслуживают вышеизложенные суждения, высказанные еще столетие назад классиком отечественной процессуально-правовой мысли В.А. Рязановским, состоящие в том, что административное судопроизводство и право административного судопроизводства давно заслужили самостоятельный статус наряду, в частности, с гражданским судопроизводством и гражданским процессуальным правом, уголовным судопроизводством и уголовным процессуальным правом. Соответствующая теоретическая проблема будет рассмотрена нами подробнее во второй главе настоящего исследования.

§ 2. Предмет судебной защиты в административном судопроизводстве

Понятие публичного правоотношения является ключевым для характеристики предмета судебной защиты в административном судопроизводстве, а также основных сущностных особенностей процессуальной формы административного судопроизводства.

Несмотря на широкий спектр точек зрения по поводу существенных признаков публичных правоотношений, выделяемых сегодня в литературе61, на наш взгляд, бесспорными являются два из них.

1. Обязательное участие в указанных правоотношениях лиц, наделенных публичными полномочиями, т.е. субъектов, наделенных предусмотренными правом правами и обязанностями совершать действия, принимать решения, носящие обязательный характер для конкретных адресатов таких действий (решений), для неопределенного круга лиц (например, решения о наложении ареста на имущество, о взыскании исполнительского сбора).

При этом заслуживают внимания и анализа со стороны специалистов по материальному праву суждения П.П. Серкова о том, что властный характер не является необходимым признаком публичных правоотношений62.

На первый взгляд, можно было бы предположить, что именно обязательность совершаемых действий, принимаемых решений, а не наличие у одной стороны конкретного правоотношения только прав, а у другой – только обязанностей, свидетельствует о том, что даже публичные правоотношения горизонтального характера, правоотношения, в которых у субъекта публичных полномочий имеются лишь обязанности, а у гражданина, организации наличествуют только права, носят властный характер. Примечательно, что и гражданско-правовые отношения могут являться как простыми, т.е. такими, в которых одна сторона управомочена, а другая сторона лишь несет обязанность перед первой (например, отношения по договору займа, обязательства из причинения вреда), так и сложными63, и это, видимо, само по себе не говорит об их властном либо невластном характере. Вместе с тем, если орган власти или иное лицо, наделенное публичными полномочиями, реализует такие полномочия где-то за рамками спорного материального правоотношения (например, правоотношения по рассмотрению обращения гражданина на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»64), неизбежно возникает вопрос о том, почему такие полномочия должны влиять на характеристику данного правоотношения.

Во всяком случае, стоит отметить, что, в отличие от частных правоотношений, в публичных правоотношениях без действий, решений публичного субъекта зачастую нельзя обойтись, просто не вступая в правоотношения с ним, а вступив в правоотношения с другим субъектом, т.е. у гражданина, организации при определенных обстоятельствах нет выбора в круге субъектов, с которыми можно вступить в правоотношения (субъектов, действиями, решениями которых можно удовлетворить соответствующий интерес, потребность).

Следует также учитывать, что о властном характере публичных правоотношений довольно четко сказано в ч. 4 ст. 4 КАС РФ, п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»65.

2. Второй признак заключается в представлении лицами, наделенными публичными полномочиями, в рамках соответствующих правоотношений именно публичных интересов, имея в виду то, что понятие публичных интересов (интересов общества, неопределенного круга лиц) не тождественно понятиям государственных, муниципальных интересов (понятиям интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), а тем более понятию ведомственных интересов66.

Выработанное теорией деление отраслей права на частные и публичные значительно облегчает работу практиков по квалификации тех или иных конкретных материальных правоотношений в качестве частноправовых или публично-правовых. В отдельных случаях сложной в практической деятельности может являться квалификация отношений, регулируемых комплексными отраслями права (например, правом исполнительного производства).

Вместе с тем стоит согласиться с аргументированной точкой зрения П.П. Серкова, согласно которой конкретика механизма правоотношений показывает, что, по существу, не имеется места для моноотраслевых правоотношений67, ведь даже дееспособность участников публичных правоотношений регулируется нормами гражданского права. Как писала Т.Е. Абова: «Частное и публичное начало в семейных, земельных правоотношениях, да и в некоторых гражданских правоотношениях настолько тесно переплетены, что их трудно отделить друг от друга»68.

С учетом изложенного ключевая теоретическая и практическая дилемма понятия предмета судебной защиты в административном судопроизводстве лежит в плоскости соотношения частных и публичных начал (элементов) тех или иных материальных правоотношений.

Ответ на вопрос о том, что является предметом судебной защиты при рассмотрении конкретного административного дела, относящегося к любой категории публично-правовых споров, может видеться очевидным лишь при первом погружении в проблему. Несомненно, предметом судебной защиты в административном судопроизводстве должны выступать права индивидуальных и коллективных субъектов69, вытекающие из административных, налоговых, избирательных и иных публичных правоотношений70, за исключением уголовных правоотношений и правоотношений, выступающих предметом рассмотрения в конституционном судопроизводстве. Отдельные примеры разрешения споров из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства (например, дел об оспаривании действий нотариусов, органов ЗАГС), являются, на наш взгляд, исторической случайностью. Эти примеры на протяжении десятилетий подвергались и продолжают подвергаться существенной аргументированной критике в научной литературе (см. § 1 главы I настоящей монографии).

Высказанное утверждение о предмете судебной защиты в административном судопроизводстве сразу же нужно дополнить суждением о том, что предметом судебной защиты являются полномочия71, свободы и законные интересы72, а также публичные интересы73 в соответствующих сферах общественных отношений.

Полагаем уместным сделать определенные оговорки по вопросам использования здесь и далее терминов «интерес», «законный интерес», «свобода». Полемика по поводу понятия интереса в праве носит философско-правовой характер. Именно по этой причине, на наш взгляд, она длится очень долгое время. Спектр мнений на этот счет варьируется от утверждений о теоретической, практической бесполезности понятия «интерес»74 до утверждений, строящихся на придании ему важного значения в понимании явлений правовой действительности75. Не претендуя на окончательное разрешение споров, ведущихся уже многие десятилетия, постараемся кратко обозначить самую общую позицию по соответствующей проблематике.

На наш взгляд, исходным понятием должно являться понятие потребности, т.е. объективной нуждаемости человека как биологического существа и (или) как личности либо общества, социальной группы как совокупности индивидов в получении абстрактных благ (питания, одежды, духовных ценностей и т.д.). Осознание потребности приводит к формированию интереса, и именно интересы, а не потребности, могут по общему правилу учитываться в рамках правового анализа явлений действительности. Во всяком случае интересы индивидов могут быть выявлены с использованием социологических методов исследования, которые применялись и применяются в современных правовых работах. Вопрос же о том, каким образом могут быть выявлены потребности, которые еще не осознаны человеком, остается открытым. На наш взгляд, можно лишь исходить из наличия таких потребностей и оперировать понятием потребности на философско-правовом, но не научном уровне анализа.

Сложно согласиться с тем, что под интересами следует понимать лишь социальные потребности, не относя к ним, в частности, физиологические потребности (например, потребность в пище)76, ведь очевидно, что даже физиологические потребности современного человека приобретают социальное содержание (например, каждый из нас удовлетворяет свою потребность в еде, исходя не только из необходимости выживания, но и из предпочтений, сложившихся у него как личности в определенной социальной среде).

Как сказано выше, интерес представляет собой осознанную потребность. Не могут быть приняты идеи, строящиеся на полном уходе от учета субъективной составляющей правовой деятельности (поведения) путем постановки на передний план якобы совершенно объективных интересов (потребностей). В данном случае сразу же возникает вопрос о том, кто является субъектом познания этих объективных интересов (потребностей). Абсолютный разум, Бог? Видимо, нет. Люди принимают нормативные правовые акты, решения, совершают гражданско-правовые сделки, пишут статьи, монографии и диссертации, исходя из своего субъективного понимания потребностей. Нивелировать это при всем желании (если оно имеется) просто невозможно. Такова действительность (реальность).

В реальном правовом регулировании невозможно с абсолютной достоверностью обнаружить объективные интересы (потребности). Вопрос, как правило, состоит в том, кто выступает субъектом познания, выражения, проведения в жизнь того, что одни назовут объективными интересами, другие – потребностями. Таким образом, объективные интересы (потребности), на наш взгляд, приобретают с точки зрения права какое-либо практическое, в том числе научно-практическое, значение лишь после их осознания людьми. Даже если идеализировать современное право и полагать, что в нем отражены объективные интересы (потребности), нужно понимать, что уяснение этих интересов (потребностей) зависит от субъекта толкования. При этом даже в результате толкования гипотез, диспозиций и санкций правовых норм в теории и правоприменительной практике возникают разные точки зрения, что уж говорить об уяснении содержания интереса, т.е. смысла, прямо не сформулированного в нормативных правовых актах, стоящего за нормами права.

С учетом этого высказанные в советской теории гражданского процесса утверждения об интересе как объективной потребности77, предложения вытеснить из сферы правового анализа понятие «интерес», заменив его понятием потребности, вызывают возражения. В интересе объективное преломляется через субъективное (сознание человека, сознания совокупности людей)78, и это нельзя изменить или проигнорировать.

В процессе познания потребностей (формирования интересов) возможны отклонения, ошибки, в результате которых в сознании формируются идеи не об объективно существующих потребностях, а заблуждения относительно них. В таких случаях люди (иногда даже целые общества) исходят из мнимых, а не реально существующих потребностей, ошибочно возводя их в ранг целей, мотивов своей деятельности (на соответствующих этапах наступает неверное осознание не только самих потребностей, но и предметов, при помощи которых они могут удовлетворяться), а также возводя их в ранг закрепленных правом интересов (не исключено опосредование мнимых потребностей субъективными правами, обязанностями, полномочиями).

Так или иначе, но на уровне прикладной юридической теории (за рамками политики, философии, социологии права) на первый план, как правило, выходят сами субъективные права, обязанности, полномочия, а не стоящие за ними интересы (потребности). Иными словами, подавляющее число интересов, которые вовлекаются в правовую сферу, в прикладных юридических теориях рассматриваются через призму прав, обязанностей, полномочий, имеющих конкретное юридическое содержание. На наш взгляд, в значительном числе случаев это совершенно оправдано, поскольку многие отраслевые исследования ориентированы на решение конкретных проблем правоприменительной практики, и зачастую сложно обнаружить в современном правовом регулировании интересы, признаваемые правом, но не опосредованные юридическими правами, обязанностями, полномочиями. Подобные интересы являются сравнительно редким явлением. Применительно к гражданам, организациям они обозначаются законодателем с использованием термина «законные интересы»79 (например, в качестве законного интереса можно квалифицировать интерес супругов в совместном проживании, который учитывается при решении вопроса о признании нежелательным пребывания в стране одного из них)80.

В случаях же, когда речь идет не о защите законных интересов, а о защите субъективных прав, лежащие в их основе интересы, безусловно, не составляющие содержание таких прав, могут изучаться юристами в качестве предпосылок возникновения, реализации, в том числе защиты, субъективных прав, а также в качестве целей их осуществления81.

Проблемы разграничения материальных прав и свобод по общему правилу также не включаются в предметную сферу процессуально-правовых исследований. При возникновении необходимости последние пользуются определениями понятия свободы, выработанными в философии, теории права, теории конституционного права. Так, нам представляются убедительными утверждения относительно соотношения категорий «право», «свобода», высказанные представителями конституционного права: «В российской науке конституционного права категории “право” и “свобода” рассматриваются либо как равнозначные, либо как несколько различающиеся правомочия личности. <…>

Свобода личности чаще всего увязывается с такими правомочиями, которые очерчивают сферу ее самостоятельности или защищают от вмешательства в ее внутренний мир. <…>

Достаточную условность различия между «правом» и «свободой» подтверждает и текст Конституции, где некоторые права одновременно рассматриваются как свободы. Так, согласно ст. 20, каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Именно эта условность зачастую дает основания объединять права и свободы понятием «субъективные права личности»82.

Предметом судебной защиты по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, всегда выступают как субъективные публичные права, свободы, законные интересы отдельных граждан, организаций, публично-правовых образований, полномочия субъектов власти, так и публичные интересы (интересы неопределенного круга лиц, общества в целом).

Например, при рассмотрении административных дел о взыскании налогов речь идет не только о защите интересов конкретного налогоплательщика, публично-правового образования, полномочий налогового органа, но и о защите интересов общества в целом, интересов населения определенного региона, муниципального образования в пополнении бюджета, средства которого служат для удовлетворения потребностей населения страны, региона, решения вопросов местного значения.

При рассмотрении административных дел об оспаривании решений о призыве на военную службу предметом судебной защиты выступают не только права, свободы, законные интересы конкретного гражданина, полномочия военного комиссариата, но и публичные интересы общества в целом, заключающиеся в обеспечении обороны страны и безопасности государства.

В результате рассмотрения административных дел о госпитализации больного туберкулезом или больного психиатрическим заболеванием защищаются не только права, свободы, законные интересы конкретного гражданина, полномочия прокурора, но и правовые интересы неопределенного круга лиц на охрану жизни и здоровья.

При более глубоком анализе проблемы становится также ясным, что в значительном числе случаев защита публичных интересов и субъективных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций в сфере публичных правоотношений, полномочий субъектов власти неразрывно связана с защитой прав, свобод, законных интересов в области гражданских и иных частных правоотношений (любое решение о первых неминуемо оказывает влияние на вторые). Ярким примером выступают дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей. Лишь незначительная часть споров в сфере исполнительного производства (споры по требованиям об освобождении имущества от ареста, о возмещении убытков, причиненных в результате совершения исполнительных действий) исключена законодателем из предмета правового регулирования КАС РФ. Большинство таких споров рассматривается в порядке административного судопроизводства, что не вызывает серьезных возражений в теории. Между тем при разрешении соответствующих дел суды защищают не только и не столько публичные, сколько частные субъективные права сторон исполнительного производства.

Например, при оспаривании действий судебного пристава-исполнителя, связанных с проникновением в жилое помещение, защищаются не столько процедурные права должника (они для него вторичны), сколько его право на жилище (ст. 3 Жилищного кодекса Российской Федерации83). При оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя об оценке имущества, которым занижена его рыночная стоимость, защищаются гражданские имущественные интересы сторон исполнительного производства, в том числе право собственности должника. При оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на пенсию должника-гражданина в размере, при котором у должника не остается минимума имущества, необходимого для его существования, защищаются не только и не столько процедурные права должника, сколько его право на социальное обеспечение (ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах84). Перечень таких примеров можно продолжать бесконечно. В соответствующих случаях права, свободы, законные интересы в сфере частных правоотношений, как правило, не являются непосредственным предметом публично-правового спора, но становятся предметом судебной защиты по итогам разрешения спора о правах, свободах, законных интересах в сфере публичных правоотношений наряду с последними.

В теории и судебной практике не всегда учитывается, что публично-правовые споры зачастую предполагают защиту прав из частноправовой сферы. Причины этого следует искать в истории вопроса.

В период действия ГПК РСФСР 1964 г. дела, возникающие из административно-правовых отношений, были подведомственны судам лишь в случаях, указанных в законе. Напротив, дела по спорам, возникающим из частных правоотношений (гражданских, семейных, трудовых, колхозных), если хотя бы одной из сторон в споре являлся гражданин или колхоз, подлежали по общему правилу рассмотрению судами. Исключения составляли лишь случаи, когда разрешение споров из частных правоотношений было прямо отнесено законом к ведению административных или иных органов (ст. 25 указанного Кодекса).

В таких условиях в доктрине была сформирована позиция, согласно которой отличительным признаком изучаемого нами производства является административный характер правоотношений «в чистом виде», не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений85. Иными словами, считалось, что как только в публично-правовом споре возникают хоть какие-то частноправовые элементы (вопросы о защите частных прав и законных интересов), он сразу же становится спором из гражданских или иных частных правоотношений, подлежащим рассмотрению по общему правилу судом в порядке искового производства. С учетом существовавшего в то время процессуального правового регулирования такая позиция, безусловно, являлась прогрессивной, направленной на расширение сферы действия права советских граждан на судебную защиту.

К сожалению, указанная позиция осталась на вооружении ученых и практиков и после того, как дела о защите прав из публичных правоотношений стали подведомственны судам согласно общему правилу, закрепленному в ст. 46 Конституции Российской Федерации, а не в порядке исключения (как это было прежде). В связи с таким подходом теории и практики к осмыслению конституционного и процессуального законодательства некогда прогрессивная позиция советской доктрины, сохранившись после изменения законодательства, в текущих условиях приобрела реакционный характер, поскольку в результате ее применения при толковании действующего права граждане и организации в отдельных случаях ставятся в менее выгодное положение в спорах с властью, чем то, которым они могли бы обладать86.

Так, заслуживает критики, на наш взгляд, мнение И.А. Приходько, который, ссылаясь на высокую нагрузку судов, возникающую при рассмотрении двух дел (гражданского и административного), вместо одного дела (гражданского) говорит о принципиальной возможности рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства любого административного дела87. При этом автор, опирается на ч. 1 ст. 33¹ ГПК РФ, ч. 1 ст. 16¹ КАС РФ, предусматривающую, что дело подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие – в порядке административного судопроизводства, если разделение требований невозможно.

Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствующей правовой норме абсолютно четко указано следующее. Рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства требований, подлежащих разрешению по правилам КАС РФ, может осуществляться лишь в случаях, когда такие требования не просто связаны с гражданско-правовыми требованиями, но, более того, разделение предъявленных в суд требований невозможно.

К подобного рода требованиям (требованиям, разделение которых невозможно), безусловно, не относятся, например, требования об оспаривании действий, решений (бездействия) органов государственной власти, соединенные с требованиями о возмещении причиненного ими вреда. Совершенно очевидно, что соответствующие требования могут быть предъявлены и рассмотрены отдельно друг от друга. Следовательно, их разделение не только возможно, но и необходимо, поскольку действующая редакция ГПК РФ не содержит ни одной правовой нормы, согласно которой требования об оспаривании действий, решений (бездействия) органов государственной власти могут быть рассмотрены в порядке гражданского судопроизводства88.

Таким образом, рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства требований, подлежащих в соответствии с законодательством нашей страны рассмотрению в административном судопроизводстве, представляет собой нарушение закона, которое не может быть оправдано ссылками на понятия о процессуальной экономии, эффективной судебной защите (тем более что эффективность защиты прав из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства обосновывается не сущностными правовыми аргументами, а лишь ссылками на экономию времени, денежных средств, необходимых для рассмотрения двух дел вместо одного).

Интересно также отметить, что сохраняющейся долгое время особенностью российской правовой системы является практически ничем не ограниченная возможность рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства вопросов (не требований) о незаконности публично-правовых решений, действий (бездействия), выступающих юридическими фактами, лежащими в основе частноправовых требований (например, требований о возмещении вреда)89. Серьезный критический анализ данной проблемы гражданского судопроизводства приведен в работе А.Ф. Васильевой90.

С учетом изложенных соображений заслуживают дополнительного обсуждения также разъяснения, данные в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»91 (далее также – Постановление Пленума № 36), согласно которым споры о признании актов государственных органов и органов местного самоуправления недействительными (незаконными) не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, если исполнение таких актов привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей.

Таким образом, представляется, что позиция, по смыслу которой осложнение публично-правовых споров теми или иными частноправовыми вопросами само по себе влечет необходимость рассмотрения этих споров по правилам гражданского судопроизводства, не основана на действующем законодательстве (сегодня нет нормы процессуального права, в связи с которой эта позиция была сформирована). Более того, такая позиция деструктивна, так как ее применение ведет к необоснованному ограничению процессуальных прав граждан и организаций, предусмотренных процессуальной формой административного судопроизводства (в частности, к возникновению у них вытекающей из ст. 56 ГПК РФ процессуальной обязанности доказывать незаконность оспариваемого акта).

Характер спора (спорного отношения), как и прежде, остается основным критерием, служащим для разграничения порядков рассмотрения гражданских и административных дел. Так, в п. 1 Постановления Пленума № 36 разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Использование указанного критерия вызывало и будет вызывать сложности, поскольку появляются новые и новые категории дел, и каждое дело имеет свои индивидуальные особенности. При этом во многих спорах сочетаются частноправовые и публично-правовые элементы (вопросы), и иногда сложно однозначно решить, какой из них определяет природу соответствующего спора: публичную или частноправовую. Однако такие сложности постепенно находят свое решение. Число проблем, связанных с разграничением предметов правового регулирования КАС РФ и ГПК РФ, с момента введения в действие КАС РФ непрерывно снижается. Многие из них получили разрешение в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, обзорах судебной практики, утверждаемых Президиумом Верховного Суда Российской Федерации. Вместе с тем решить все проблемные вопросы раз и навсегда невозможно. Они существуют даже в тех правовых системах, в которых десятилетия назад приняты отдельные законы об административном судопроизводстве, созданы административные суды.

Очевидно, тем не менее, что опыт соответствующих стран может способствовать лучшему пониманию объективных проблем процессуального правового регулирования в нашей стране.

Во многих правовых системах Европы и Восточной Азии критерием отнесения того или иного дела (спора) к предмету правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве выступает предмет спора. В качестве предмета административного спора рассматривается административный акт (Германия92, Сербия93), соответствующий законный интерес, не ставший субъективным правом (Италия)94, административное действие (Китай)95, административное решение (Финляндия), административное распоряжение (Япония). Предметом могут выступать также другие акты административных органов96, меры, посредством которых был разрешен административный спор или прекращено административное производство97, административные договоры98, а также права и обязанности из них99.

Например, согласно Закону Республики Сербия об административных спорах 2009 г. основным предметом административного спора, как и в прежних законах, остался итоговый административный акт. Следует отметить, что понятие итогового административного акта традиционно считается одним из ключевых в сербской правовой доктрине, определяющим заинтересованность в обращении в суд и саму возможность возбуждения судопроизводства100. Соответствующее понимание природы административного судопроизводства, последовательно опирающееся на принцип разделения властей, по всей видимости, обуславливает отсутствие в сербских законах об административных спорах норм, регулирующих судебные процедуры, в обязательном порядке предшествующие принятию того или иного административного акта (судебные процедуры предварительного судебного контроля (судебного санкционирования).

Как показывает опыт зарубежных стран, введение любых критериев не влечет полного и однозначного разрешения всех вопросов о соотношении предметов правового регулирования законодательства о гражданском судопроизводстве и законодательства об административном судопроизводстве (даже спустя полвека и более). Такие вопросы возникают и обсуждаются и в названных выше странах.

Вместе с тем развитие судебной практики и правовой доктрины постепенно приводит к тому, что число спорных вопросов существенно сокращается. Свидетелями этого стали российские теоретики и практики спустя лишь несколько лет после введения в действие КАС РФ.

При возникновении в той или иной сфере общественных отношений наиболее серьезных сложностей, связанных с разграничением предметов правового регулирования КАС РФ и ГПК РФ, не исключается использование дополнительного критерия такого разграничения. Этим критерием может являться прямое указание закона об отнесении тех или иных категорий дел к предмету регулирования определенного кодекса.

Ярким примером в данном случае выступают дела о признании информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению. Многочисленные разногласия по поводу этой категории дел были разрешены сначала путем дачи аргументированных разъяснений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, а затем путем прямого указания соответствующих дел в перечне дел, подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ, в п. 2² ч. 3 ст. 1 данного Кодекса. При принятии указанных решений учитывался прежде всего характер споров (характер спорных правоотношений)101.

Подводя итог проведенному анализу проблемы определения предмета судебной защиты в административном судопроизводстве, можно сказать, что основным критерием для этого традиционно служил и, по всей видимости, должен служить характер спора (характер спорного правоотношения: публично-правовой или частноправовой). При этом пора отказаться от сложившегося в советский период подхода, согласно которому все сомнения относительно правовой природы спора толкуются в пользу его гражданско-правовой природы.

С развитием теории и судебной практики эффективность применения названного критерия будет возрастать. Напротив, замена данного критерия каким-либо другим (например, исчерпывающим перечислением всех административных дел в тексте закона) приведет либо к искусственному сужению круга дел, подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ (а следовательно, и к ограничению прав граждан в спорах с властью)102, либо к необходимости формирования теории и практики, что называется, с нуля. Последнее вряд ли оправдано, поскольку, как показывают сравнительно-правовые исследования в сфере административного судопроизводства, идеальных критериев разграничения предметов правового регулирования нет. При этом устоявшиеся (апробированные) в той или иной правовой системе критерии работают в ней наиболее эффективно103.

§ 3. Принцип эффективной правовой защиты по административным делам

По свидетельству специалистов в области сравнительного правоведения, российское право, ранее принадлежавшее к семье социалистического права, сближается с романо-германской правовой семьей104. На сегодняшний день в качестве одного из примеров такого сближения могло бы рассматриваться развитие законодательства об административном судопроизводстве, а именно принятие 8 марта 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации105.

Вместе с тем справедливости ради нужно отметить, что в Европе первый из известных нам законов об административном судопроизводстве был принят в социалистической стране – Югославии – в 1952 г. Он назывался Законом об административных спорах106. Аналогичный закон в разных вариациях действует сегодня в республиках бывшей Югославии: в Сербии, Боснии и Герцеговине, Северной Македонии, Хорватии, Черногории. В 1956 г. в Испании принят Закон «Об административном судопроизводстве»107, а в 1960 г. в ФРГ – Закон об административном судопроизводстве Германии108.

Отдельные законодательные акты, предназначенные для регулирования процедуры разрешения административных судебных споров, изданы в Азербайджане, Армении, Греции, Грузии, Италии, Латвии, Нидерландах, Польше, Португалии, Украине, Финляндии, Франции, Швеции и других государствах. Самые современные кодификации в сфере административного судопроизводства, учитывающие опыт российской кодификации, проведены в последние годы в Казахстане, Киргизии, Узбекистане109.

Оставляя в стороне политико-правовые теоретические дискуссии о влиянии романо-германской правовой семьи на российское право, тем не менее нельзя не учитывать продолжительный опыт специального правового регулирования процедур рассмотрения административных дел судами в государствах континентальной Европы. Кроме того, Россия ранее принимала на себя и много лет несла обязательства по обеспечению существования эффективных средств правовой защиты в свете прецедентного права Европейского суда по правам человека110. Отсюда представляется полезным изучение стандартов (принципов) в сфере административного судопроизводства, действующих в европейских государствах.

Предваряя данное изучение, стоит отметить, что отечественной теории процессуального права известна характеристика принципов права как «требований», «начал», «руководящих положений», «истоков», «основ», «нормативно-руководящих начал», и, наконец, основных, руководящих, исходных идей, пронизывающих право и лежащих в его основе111.

Как справедливо отмечал В.М. Семенов: «Форма выражения принципов в праве в известной мере зависит и от разновидности того или иного принципа, в частности, от сферы его действия…

Следовательно, содержание принципа как нормативно-руководящего начала целесообразно понимать в узком и широком смысле. В узком смысле – это формулировка принципа в виде отдельной нормы или в содержании ряда норм права. А в широком смысле слова под содержанием принципа следует понимать всю совокупность норм права, которые сложились под влиянием данного принципа, являются выражением его идейно-политических аспектов»112.

В современный период развития процессуальной теории понимание принципов права как правил поведения (прав и обязанностей), содержание которых закреплено в целом ряде норм законодательства, высказано В.М. Шерстюком113.

Впоследствии понимание принципов как норм права (норм-принципов) было обосновано и развито в отечественной процессуальной доктрине А.Ф. Вороновым, указавшим, что принципы – это главные, общие, системообразующие нормы114. Из соответствующего утверждения сделан важный вывод: «Если принцип – это норма права (пусть даже и наиболее общая), то он должен четко и конкретно определять правило поведения, права и обязанности»115.

Европейские стандарты (принципы) административного судопроизводства сформулированы в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее также – Конвенция) и прецедентной практике Европейского суда по правам человека116. Основополагающие нормы, из которых проистекают данные стандарты (принципы), изложены в п. 1 ст. 6, ст. 13 Конвенции. Так, согласно п. 1 ст. 6 Конвенции каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на судебные заседания в течение всего процесса или его части по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также когда того требуют интересы несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или – в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо – при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия.

Использованное в ст. 6 Конвенции словосочетание «спор о гражданских правах и обязанностях», казалось бы, не позволяет распространить закрепленные в данной статье гарантии на сферу административного судопроизводства.

Вместе с тем решения Европейского суда по правам человека по делу Рингейзена от 16 июля 1971 г. и по делу Кенига от 28 июня 1978 г. дали возможность выявить некоторые значения формулы «гражданские права и обязанности». Первое значение показывает, что она охватывает «любую процедуру, результат которой является определяющим в отношении прав и обязанностей частного характера», даже если речь идет о споре между частным лицом и органом государственной власти, безотносительно к тому, на основании какого «закона должен быть разрешен спор», и какой орган компетентен вынести данное решение.

Указанные выводы получили развитие в решении по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Суд пришел к заключению о том, что «статья 6 п. 1 гарантирует каждому право на то, чтобы любая жалоба, связанная с гражданскими правами и обязанностями, рассматривалась в судебной инстанции». Из этого следует, кроме всего прочего, что эта статья действует не только в отношении уже начатой процедуры: на нее может ссылаться каждый, кто, считая незаконным вмешательство в осуществление одного из своих (гражданских) прав, заявит, что не имел возможности возбудить дело в суде, отвечающем требованиям п. 1 ст. 6 Конвенции117.

В одном из своих последних постановлений в отношении России Европейский суд по правам человека указал: «что касается приемлемости жалобы ratione materiae с учетом юрисдикции Суда, он повторяет, что ранее он признал, что обжалование в судах административных решений, затрагивающих права или свободы человека, в соответствии с гл. 25 ГПК подпадает под действие гражданского аспекта ст. 6 Конвенции, невзирая на отсутствие каких-либо денежных требований (см., среди прочего, и в различных контекстах упоминаемое постановление по делу “Лашманкин и другие против России”, п. 494; постановление Суда от 7 мая 2019 г. по делу “Митянин и Леонов против России” (Mityanin and Leonov v. Russia), жалобы № № 11436/06 и 22912/06, п. 38–39 и 93–94; постановление Суда от 16 февраля 2016 г. по делу “Евдокимов и другие против России” (Yevdokimov and Others v. Russia), жалобы № № 27236/05 и 10 других жалоб, п. 49–53; и упоминаемое постановление по делу “Полякова и другие против России”, п. 40 и 126–31; см. также постановление Суда от 7 января 2003 г. по делу “Лайдин против Франции (№ 2)” (Laidin v. France (no. 2)), жалоба № 39282/98, п. 76, постановление Суда от 8 марта 2012 г. по делу “Слюсарь против Украины” (Slyusar v. Ukraine), жалоба № 34361/06, пункт 20)»118.

В соответствии со ст. 13 Конвенции каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.

Названные нормы Конвенции конкретизированы в прецедентной практике Европейского суда по правам человека, национальном законодательстве, правовой доктрине. Их анализ позволяет зарубежным юристам выделить основные стандарты (принципы) административного судопроизводства. При этом разные авторы предлагают несколько отличные друг от друга наборы стандартов. Различаются также взгляды на их содержание и соотношение друг с другом, которое порой носит весьма сложный и многоаспектный характер. Так, некоторые принципы (например, принцип публичного разбирательства по делу) могут быть рассмотрены в качестве составных элементов или субпринципов других более общих принципов права. В то же время тот или иной принцип, вытекающий из содержания другого, более общего принципа, ввиду своей значимости, своего содержательного наполнения может быть выделен как самостоятельный. На наш взгляд, заслуживает внимания понимание соотношения принципов (стандартов), действующих в сфере правосудия по административным делам, предложенное в статье сербского ученого-юриста Дэяна Вучетича «Сербский судебный пересмотр административных актов и европейские стандарты для административных споров»119. Так, несмотря на то, что проблематика сроков осуществления судебной защиты прав иногда рассматривается Европейским судом по правам человека120, Конституционным Судом Российской Федерации121 в рамках проблем реализации права на эффективную защиту, представляется более верным охватывать соответствующую проблематику содержанием права на справедливое судебное разбирательство, закрепленным в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а не права на эффективную судебную защиту.

В качестве ключевого принципа (стандарта) административного судопроизводства обозначается императив действительной и эффективной правовой защиты в каждом конкретном деле, вытекающий из ст. 13 Конвенции (принцип эффективной правовой защиты). Этот принцип является частью более широкого принципа – принципа правовой определенности, который, в свою очередь, выступает одним из фундаментальных аспектов верховенства права122.

Принцип эффективной правовой защиты рассматривается как основной краеугольный камень судебного пересмотра административных актов в Европе. Этот принцип призван гарантировать полномочия суда принять необходимые меры для исправления ситуации, чтобы она соответствовала законодательству. Он предполагает, в частности, следующее:

• возможность принятия предварительных мер, решений, позволяющих предотвратить потенциально наносящие ущерб административные действия;

• полномочие предписать совершение административных действий и принятие решений;

• возможность предотвратить принятие решений и совершение административных действий, в том числе в случаях наличия у администрации ограниченного административного усмотрения, когда есть основания полагать, что администрация действовала с превышением своих полномочий (ultra vires).

Принцип эффективной правовой защиты не исключает возможности замены оспоренного административного акта судебным решением. Вместе с тем прецедентное право Европейского суда по правам человека не требует от суда, разрешающего административное дело, заменить своим решением административный акт, признанный неправомерным. Тем не менее суд должен обладать правом возложить на административный орган обязанность, согласно которой последнему следует вынести новое решение в соответствии с предписанием суда после того, как первоначальный административный акт был отменен. Это правило не применяется в случаях, когда после отмены акта от администрации не требуется принимать новое решение (например, по вопросам назначения на должность, если решение о назначении отменено, и администрация обладает усмотрением в вопросе о том, возобновить ли процедуру назначения)123.

Таким образом, у суда, рассматривающего административные дела, во всяком случае должно быть право выносить юридически обязательные решения: недостаточно возможности давать рекомендации или советы, даже если обычно они выполняются (дело “Benthem v. Netherlands”)124. Согласно терминологии, используемой Европейским судом по правам человека, суд должен быть наделен «полной юрисдикцией» в споре или осуществлять «достаточную судебную проверку» (дело “Tsfayo v. United Kingdom”). Полномочия суда могут быть ограничены рамками «достаточной судебной проверки» в случаях, когда принятие окончательного решения по существу вопроса требует использования профессиональных знаний и опыта, не относящихся к области права, осуществления административного усмотрения в соответствии с политическими целями. По соответствующим делам окончательное решение по существу даже после проведения судебного разбирательства может выноситься административным органом, а не судом125.

Принцип эффективной правовой защиты предполагает, что суд может быть наделен компетенцией рассматривать не только существо административного иска (жалобы), но также при удовлетворении административного иска (жалобы) присудить некоторую форму возмещения. В случае необходимости присуждение компенсации ущерба, причиненного нарушением, должно быть в принципе возможным. Как правило, компенсация осуществляется путем принятия отдельного решения126. Суд также должен быть уполномочен освободить сторону от несения судебных издержек, когда это оправданно127.

Так, в государствах – республиках бывшей Югославии в рамках административного судопроизводства можно требовать возвращения отдельных предметов, на которые был наложен арест, а равно компенсации убытков, причиненных истцу исполнением оспоренного акта; суд должен разрешить в судебном решении, которым аннулирован оспоренный акт, требование истца о возвращении вещей или о возмещении убытков, если факты разбирательства дают достаточные основания для этого. В противном случае суд предлагает истцу возбудить гражданское судопроизводство128 (см., например, ст. 59 Закона Хорватии об административных спорах129, п. 2 ст. 35 Закона Черногории об административном споре130).

Согласно ст. 128, 156, 203–207, 299–301 Административно-процессуального кодекса Республики Болгарии 2006 г. административным судам этого государства подведомственны все дела по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных актов, действий и бездействия административных органов и должностных лиц, о возмещении вреда, причиненного в результате принудительного исполнения131.

В Италии административные суды существуют с 1861 г. Вместе с тем лишь в 1999 г. Кассационный суд Италии выработал позицию, согласно которой в рамках административного судопроизводства административный суд вправе разрешить вопрос о возмещении убытков. Позднее данная позиция нашла закрепление в ст. 7 Административного процессуального кодекса Италии 2010 г132.

Французский кодекс административного правосудия также содержит целый ряд норм, предусматривающих возможность возмещения ущерба (например, ст. L 773–7, L 773–8, L 77–10–3, L 77–11–3, R 222–13, R 775–1 – R 775–14, R 77–10–13 – R 77–10–20)133.

В практике российских судов общей юрисдикции тоже не так давно выработана конструктивная позиция, согласно которой при разрешении административных дел допускается разрешение вопроса о компенсации административному истцу морального вреда134.

Принцип эффективной правовой защиты направлен также на обеспечение того, чтобы осуществление оспариваемых мер могло быть приостановлено в случаях, когда их принудительное исполнение может поставить заинтересованное лицо в необратимое положение135.

Суд должен обладать полномочием принять меры предварительной защиты до наступления результата судебных разбирательств. Такие меры могут включать полное или частичное приостановление исполнения оспариваемого административного акта таким образом, чтобы впоследствии дать возможность суду восстановить де-факто и де-юре положение, которое существовало бы в отсутствии административного акта, или возможность возложить соответствующие обязательства на административный орган136.

Данный аспект отражен в Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 13 сентября 1989 г. № R (89)8 о предварительной судебной защите по административным делам, требующей от компетентного судебного органа предпринять соответствующие меры предварительной защиты в случае, если исполнение административного решения может причинить серьезный вред частным лицам137.

Так, в Германии обжалование административного акта в досудебном порядке, как правило, влечет приостановление его исполнения (так называемое отлагательное действие). Отлагательное действие не прекращается вплоть до принятия окончательного решения по делу, т.е. сохраняется и при последующем обращении заинтересованного лица в суд. При этом, по свидетельству немецких юристов, случаи, в которых органы власти не приостанавливают исполнение обжалованного административного акта, являются крайне редкими, что делает процедуру досудебного обжалования выгодной для граждан и организаций (такое мнение высказано судьей Федерального суда по административным делам Михаэлем Греппером в докладе «Досудебное производство по жалобе» на мероприятии, проведенном 9–14 января 2005 г. (Баден-Баден, Карлсруэ, Эрфурт) в рамках программы «Диалог российского и германского правосудия»). Кроме того, суд также вправе в неотложном порядке разрешить вопрос о приостановлении исполнения административного акта даже на этапе его досудебного обжалования.

Вместе с тем из общего правила о том, что обжалование административного акта в досудебном порядке влечет приостановление его исполнения, существует ряд исключений:

• при требовании уплаты государственных платежей и расходов;

• в случае принятия сотрудниками полицейской службы не терпящих отлагательства распоряжений и мер;

• в иных случаях, предусмотренных федеральным законом или законодательством земель, в частности, если это касается возражений или исков третьих лиц в отношении административных актов, затрагивающих инвестиции или создание рабочих мест;

• в случаях, когда немедленное исполнение крайне необходимо исходя из публичных интересов либо интересов участника судопроизводства, преимущественных перед интересами административного органа, который издал административный акт либо должен вынести постановление по возражению в отношении административного акта.

Как сказано выше, правом приостановить исполнение административного акта по предусмотренным законодательством основаниям обладают как административные органы, так и суды (§ 80 Закона Германии «Об административном судопроизводстве»)138.

В Сербии подача административного иска по общему правилу не останавливает исполнение оспоренного административного решения.

Тем не менее по требованию истца суд вправе отложить до принятия решения суда исполнение итогового административного акта, которым административное дело разрешено по существу, если исполнение может причинить истцу ущерб, который было бы трудно возместить, а отложение не противоречит публичному интересу и отложением не был бы причинен больший или непоправимый ущерб противоположной стороне, соответсвенно, заинтересованному лицу.

В порядке исключения сторона административного производства вправе требовать у суда отложение исполнения административного акта и до подачи искового заявления:

• в случае острой необходимости;

• в случае подачи жалобы, которая, согласно закону, не обладает отлагательным действием при условии, что производство по ней не завершено139.

Статья 90 Административно-процессуального кодекса Республики Болгарии предусматривает общее правило о запрете исполнения административного акта, обжалуемого в административном порядке. У данного правила имеются некоторые исключения – случаи предварительного исполнения административного акта (когда все заинтересованные лица согласны на исполнение акта либо когда законом или распоряжением допускается предварительное исполнение обжалуемого акта), но и в этих исключительных случаях вышестоящий орган власти вправе приостановить исполнение акта140.

Оспаривание индивидуального административного акта в суд также приостанавливает его исполнение (обязательный досудебный порядок обжалования акта согласно общему правилу в Болгарии не установлен). Кроме того, во всяком положении дела до вступления в законную силу судебного решения суд может приостановить предварительное исполнение административного акта, допущенное вступившим в силу распоряжением органа, выдавшего акт, если оно могло бы причинить оспаривающему значительный или трудно исправимый вред (ст. 148, 166, 167, 180, 190 указанного кодекса)141.

Зарубежные специалисты также утверждают, что принцип эффективной правовой защиты касается реалистичного и эффективного разбирательства по делу. Чтобы судебный пересмотр административных актов был доступным физическим и юридическим лицам, издержки разбирательств не должны являться сдерживающим фактором для обращения в суд.

Речь в данном случае прежде всего идет о расходах на доступ к судебному процессу. Условие эффективного доступа к правосудию предполагает право на получение юридической помощи с тем, чтобы гарантировать доступ к суду для административных истцов, которые не в состоянии оплатить расходы, обусловленные интересами правосудия142.

Как сказано в Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 13 декабря 2004 г. № Rec (2004) 20 «О пересмотре административных актов судами»143, расходы на обращение в суд в целях пересмотра административных актов не должны быть настолько высокими, чтобы влиять на число жалоб. Лицам, у которых не хватает средств для оплаты услуг защитника, должна предоставляться правовая помощь, когда того требуют интересы правосудия.

В данном случае стоит отметить, что в целях повышения доступности правосудия в ряде государств континентальной Европы требования к профессиональным качествам представителей по административным делам определенным образом смягчались в сравнении с требованиями, действующими в гражданском или коммерческом судебных процессах.

Так, согласно ст. 20 Закона Финляндии об административном судопроизводстве 1996 г. сторона могла использовать поверенного и советника. Адвокат или другое честное и иным образом подходящее и дееспособное в силу возраста лицо, которое не является банкротом, и дееспособность которого не была ограничена, мог действовать в качестве поверенного или советника144.

Часть 1 § 67 Закона Германии «Об административном судопроизводстве» устанавливает общее правило, согласно которому участник судопроизводства должен вести дело через адвоката либо имеющего квалификацию судьи преподавателя права. Вместе с тем предусмотрен обширный перечень специальных правил (исключений), допускающих в качестве представителей иных лиц145.

Исключения из правил о профессиональном судебной представительстве содержатся и во Французском кодексе административного правосудия (см., например, ст. L 774–8, R 431–2, R 431–3, R 431–11, R 432–2, R 432–3, R 522–5, R 523–3, R 531–1, R 532–1, R 751–5, R 772–3, R 77–12–17, R 811–7, R 821–3, R 911–4)146.

Противоречивость в толковании законодательства различными судами внутри той или иной судебной системы также может свидетельствовать об отсутствии эффективной правовой защиты, поэтому признано, что государства – члены Совета Европы несут ответственность за внедрение эффективных систем судебного обжалования или других методов устранения противоречий в судебной практике147.

Таким образом, можно утверждать, что согласно европейскому пониманию принцип эффективной правовой защиты гарантирует реальное восстановление прав, предупреждение их нарушений путем принятия судами мер предварительной защиты, разрешения ими вопросов, составляющих существо административного дела, вынесения обязательных (подлежащих исполнению) решений по таким вопросам, возмещения понесенных потерь, связанных с нарушением или оспариванием прав, обеспечения надлежащих возможностей обжалования судебных актов.

Иными словами, можно утверждать, что принцип эффективной правовой защиты гарантирует заинтересованным в судебной защите лицам получение при наличии предусмотренных законом оснований предварительной защиты их прав; разрешение по итогам надлежащего собирания, исследования и оценки доказательств вопросов, составляющих существо дела; возмещение расходов, связанных с рассмотрением дела; надлежащую проверку и исполнение акта правосудия, в том числе с применением в необходимых случаях мер процессуального принуждения.

Предваряя дальнейшие рассуждения, стоит сказать, что действующий в европейских государствах принцип эффективной правовой защиты в значительной степени воспринят и реализован в российском административном судопроизводстве.

На наш взгляд, данный принцип может быть охарактеризован как принцип права административного судопроизводства Российской Федерации, содержание которого прямо не сформулировано в законе, но выводится из целой совокупности его норм (содержание данного принципа российского права раскрывается в следующем параграфе настоящей работы, а также ее главах III и IV).

Указанный принцип, как и большинство принципов права административного судопроизводства, тесно соприкасается с принципом законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, который предполагает получение гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (ст. 9 КАС РФ).

Он служит непосредственной реализации задачи административного судопроизводства, заключающейся в защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (п. 2 ст. 3 КАС РФ).

Стоит отметить, что в некоторых случаях гарантии, предоставляемые российской процессуальной формой административного судопроизводства в рамках реализации принципа эффективной правовой защиты, значительно выше аналогичных гарантий, действующих в зарубежных странах148.

Вместе с тем в отдельных случаях отечественная процессуальная форма содержит недостатки и упущения, которые особенно ярко видны при сравнении тех или иных институтов российского права административного судопроизводства с аналогичными институтами других государств.

Выявлению таких недостатков, а также освещению очевидных преимуществ и особенностей российского права посвящены следующие главы данной работы.

§ 4. Содержание права на эффективную судебную защиту по административным делам

Одним из ключевых и наиболее разработанных понятий теории отечественного цивилистического процесса является понятие права на иск, оказавшее существенное влияние на развитие процессуального законодательства и практики его применения. В частности, использование данного понятия в правотворчестве существенно повлияло на расширение доступности правосудия, на разграничение таких процессуальных действий, как возвращение искового заявления и отказ в принятии искового заявления, оставление заявления без рассмотрения и прекращение производства по делу.

Вместе с тем устоявшиеся понятия со временем могут начинать определенным образом сдерживать развитие познания. К сожалению, это произошло, на наш взгляд, и с одним из самых разработанных понятий отечественной процессуальной теории – понятием права на иск.

Право на судебную защиту на конституционно-правовом уровне было закреплено ст. 57 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик 1977 г.149 В то же время в общей статье данной Конституции, в ст. 37, было использовано более привычное в прошлом понятие «право на обращение в суд». По-видимому, в связи с такой редакцией статей названной Конституции право на судебную защиту воспринималось как синоним термина «право на иск», и отечественная теория гражданского процесса на десятилетия погрузилась в обширные дискуссии о том, является ли право на судебную защиту материальным (сродни праву на удовлетворение иска) или процессуальным, т.е. равнозначным праву на обращение в суд, либо право на судебную защиту объединяет в себе права на предъявление и удовлетворение иска150.

Вместе с тем время показало, что все обсуждавшиеся толкования понятия права на судебную защиту оказались весьма узкими.

Анализируя современные международно-правовые стандарты этого права, не сложно увидеть, насколько многоаспектным является его понимание сегодня. Оно не сводится к возможности обращения заинтересованного лица в суд и (или) к возможности удовлетворения его иска151. Право на судебную защиту включает в себя, в частности, следующие элементы (аспекты) своего содержания:

• право на рассмотрение и разрешение дела независимым и беспристрастным судом;

• право на состязательное публичное судебное разбирательство по делу, предполагающее, в свою очередь, обеспечение сторонам спора равных процессуальных возможностей и права быть услышанным;

• право на рассмотрение дела в разумный срок;

• право на принятие мер предварительной защиты (обеспечительных мер) по иску;

• право на разрешение судом вопросов, необходимых для восстановления нарушенного права, в том числе вопросов о возмещении ущерба и судебных расходов;

• право на получение мотивов принятого судом решения;

• право на обжалование решения суда;

• право на исполнение судебного решения152.

Как совершенно верно отмечено С.В. Никитиным, право на судебную защиту в процессуальном смысле является правом на процесс, правом на правосудие153.

В связи с этим полагаем возможным утверждать, что сегодня закрепленное в ст. 46 Конституции России право на судебную защиту охватывает собой гарантированное ст. 6, 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. право на справедливое судебное разбирательство, право на эффективное средство правовой защиты со всеми элементами содержания этих прав, ведь очевидно, что гарантированная Конституцией Российской Федерации судебная защита прав, свобод, законных интересов граждан нашей страны не может не соответствовать минимальным общеевропейским стандартам154.

С учетом изложенного можно предложить следующее общее определение понятия права на судебную защиту.

Под правом на судебную защиту предлагается понимать право на участие юридически заинтересованного лица в соответствующих принципам осуществления правосудия процедурах рассмотрения и разрешения дела и связанных с ним юридических вопросов.

При таком понимании правом на судебную защиту обладают все лица, участвующие в деле, а не только лицо, обращающееся в суд, что особенно важно для административного судопроизводства нашей страны, в котором подавляющее число дел возбуждается по административным искам, предъявляемым органами власти в отношении физических лиц, ведь при рассмотрении данных исков тоже осуществляется судебная защита прав, свобод, законных интересов граждан, в том числе участвующих в административном деле в качестве административных ответчиков. Соответствующее понимание права на судебную защиту охватывает все процессуальные и процедурные действия, связанные с разрешением дела, исполнением итогового судебного акта, включая действия по распределению судебных расходов, решению вопросов, возникающих при исполнении акта правосудия.

Исходя из приведенного выше определения, деятельность суда, органов принудительного исполнения, иных органов и лиц, исполняющих требования судебных актов и исполнительных документов, соответствующая принципам правосудия и обеспечивающая предупреждение правонарушений, восстановление нарушенных либо оспоренных прав, свобод, законных интересов, составляет фактическое содержание правоотношений, в рамках которых реализуется право на судебную защиту. На суды, органы и лиц, исполняющих судебные акты и выдаваемые на их основе исполнительные документы, возложены корреспондирующие праву на судебную защиту конкретные процессуальные и процедурные обязанности, полномочия.

Таково, на наш взгляд, общее понятие права на судебную защиту. При этом применительно к разным видам судопроизводства могут быть выделены особенности реализации этого права, опирающиеся на содержание конкретных принципов правосудия по делам, вытекающим из гражданских, публичных правоотношений, из правоотношений в сфере экономики.

Самой молодой (новой) судебной процедурой рассмотрения и разрешения дел является урегулированное КАС РФ административное судопроизводство. Вместе с тем термин «административное судопроизводство» используется также в ст. 29, 189, 225¹⁴, 227 АПК РФ. В свою очередь, ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., предусматривает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства.

Таким образом, арбитражное судопроизводство впервые выделено в отдельный вид судопроизводства, что, по нашему мнению, как минимум должно повлечь внесение изменений в АПК РФ, исключающих из его текста слова «административное судопроизводство», поскольку сегодня соответствующее производство в АПК РФ не обладает рядом существенных особенностей, присущих современному административному судопроизводству, создающих повышенный уровень гарантий защиты прав, свобод и интересов граждан, организаций в спорах с органами публичной власти и их должностными лицами, необходимость в которых обусловлена существенным неравенством субъектов публичных правоотношений и их возможностей по отстаиванию своей позиции в суде, а также защитой при рассмотрении административных дел не только частных, но и публичных интересов.

Административное судопроизводство и арбитражное судопроизводство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, имеют значимые отличия, которые не позволяют говорить о них как об одном виде судопроизводства (одной процессуальной форме рассмотрения дел), что, на наш взгляд, требует внесения изменений в АПК РФ либо переосмысления вопроса о месте соответствующих институтов арбитражного процессуального права в системе российского права. В противном случае остается не ясным, почему право на судебную защиту в административном судопроизводстве, урегулированном КАС РФ, и право на судебную защиту в административном судопроизводстве, урегулированном АПК РФ, опираются на разные принципы осуществления правосудия155 (см. § 4 главы II настоящей монографии).

Уточнение предложенного выше понятия судебной защиты позволит далее сформулировать определение понятия права на эффективную судебную защиту применительно к сфере административного судопроизводства, урегулированной положениями КАС РФ.

Полагаем, что содержание права на эффективную судебную защиту неразрывно связано с содержанием принципа эффективной правовой защиты по административным делам так же, как содержание права на доступ к правосудию неразрывно связано с содержанием принципа доступности правосудия, содержание права на беспристрастный суд – с содержанием принципа беспристрастности, содержание права на отрытое судебное разбирательство по делу – с содержанием принципа гласности. Понятие права и понятие соответствующего принципа права неизбежно имеют общее содержательное наполнение.

Важно также отметить, что содержание принципа эффективной правовой защиты по административным делам и соответственно права на эффективную правовую защиту по административному делу не является плодом творчества автора данной работы. Так же, как и содержание права собственности или права на труд, оно сформировано в результате длительного исторического развития объективного права, а именно в более чем полувековой практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в правотворческой практике, а также в практике Конституционного Суда Российской Федерации.

Закрепленный в Конвенции о защите прав человека и основных свобод стандарт (принцип) эффективной правовой защиты включает следующие элементы (аспекты) своего содержания156:

• применение судом в необходимых случаях мер предварительной защиты по административному иску;

• установление судом обстоятельств административного дела и, как следствие, разрешение им вопросов, составляющих существо дела, возмещение понесенных в связи с этим расходов;

• обеспечение исполнения (обязательности) судебного акта, а также его законности и обоснованности157.

Все указанные выше ключевые элементы (аспекты) содержания принципа эффективной защиты прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений выделяются не случайно. Без соблюдения соответствующих процессуальных правил зачастую невозможно реальное достижение целей реализации права на судебную защиту публичных прав, свобод, законных интересов, а именно:

• предотвращение правонарушений в публично-правовой сфере;

• восстановление нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений.

Законодательство Российской Федерации не содержит перечня способов защиты и, соответственно, видов мер по восстановлению нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений158. Вместе с тем анализ ч. 1 ст. 124 КАС РФ, в которой перечислены виды административных исковых требований, позволяет заключить, что данные права, свободы, законные интересы могут быть защищены (восстановлены) путем:

• их официального признания159;

• принудительного осуществления (принуждения к их реализации, удовлетворению соответствующих требований);

• устранения (компенсации) последствий, возникших в результате их нарушения или оспаривания.

В случае фактической реализации таких мер цели реализации права на судебную защиту могут считаться достигнутыми.

Обозначенные выше цели реализации права на судебную защиту корреспондируют задачам административного судопроизводства, указанным в пп. 2, 4 ст. 3 КАС РФ.

В свою очередь, названная в п. 1 ст. 3 КАС РФ задача по обеспечению доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений решается при осуществлении права на доступ к правосудию, реализации принципа доступности правосудия по административным делам. На наш взгляд, нужно признать правильной позицию Европейского суда по правам человека, исходя из которой данное право исчерпывается возбуждением судопроизводства по делу, и его осуществление не связано напрямую с деятельностью суда по разрешению материально-правового спора, т.е. с непосредственным обеспечением судебной защиты160.

Закрепленная п. 3 ст. 3 КАС РФ задача по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел и указанная в п. 4 данной статьи задача по укреплению законности решаются при осуществлении права на справедливое судебное разбирательство, реализации принципа законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел.

Представляется, что требования законности и справедливости характеризуют всю деятельность по отправлению правосудия, поэтому решение соответствующих задач имманентно присуще осуществлению всех процессуальных прав, а также полномочий суда. В связи с этим нет необходимости в содержании принципа эффективной правовой защиты специально акцентировать внимание на том, что суд предупреждает нарушения и (или) восстанавливает нарушенные либо оспоренные права, свободы, законные интересы, исходя из подчинения всех совершаемых действий требованиям законности и справедливости, необходимости правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела, укрепления законности.

Предусмотренное п. 5 ст. 3 КАС РФ мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, не является целью обращения в суд, целью реализации права на судебную защиту. Такое урегулирование возможно без какого-либо участия суда. Суд содействует примирению сторон лишь постольку, поскольку к нему обратились за защитой (за принудительной, а не добровольной реализацией права)161.

Следовательно, из всех обозначенных в ст. 3 КАС РФ задач административного судопроизводства при реализации права на судебную защиту в первую очередь, по нашему мнению, решаются две основные задачи, которые могут быть названы целями162:

• защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

• предупреждение правонарушений в данной сфере.

В достижении названных целей заключаются ожидания лиц, участвующих в деле. Иными словами, их достижение – это и есть тот эффект, которого ожидают заинтересованные в судебной защите лица. Следовательно, эффективность реализации права на судебную защиту зависит от того, достигаются ли указанные цели.

Исходя из вышеизложенного, под правом на эффективную судебную защиту по административным делам предлагается понимать право на судебную защиту, реализуемое с соблюдением принципа эффективной правовой защиты, служащего предотвращению правонарушений, восстановлению нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений.

В предупреждении публично-правовых нарушений, восстановлении возникающих в сфере публичных правоотношений прав, свобод, законных интересов заключается предназначение права на эффективную судебную защиту по административным делам. Недостижение соответствующих целей обесценивает право на судебную защиту как таковое, приводит к тому, что его реализация не приносит пользу заинтересованным лицам (оказывается для них бесполезной), не ведет к достижению ожидаемого ими итогового эффекта.

Вместе с тем следует признать, что в некоторых случаях даже безупречная юрисдикционная процедура, отвечающая самым высоким принципам защиты права, не позволяет в силу объективных причин обеспечить защиту права. Так, к очень большому сожалению, в судебной практике встречаются случаи, когда производство по административному делу о принудительной госпитализации больного туберкулезом прекращается в связи с его смертью. Можно, конечно, утверждать, что соответствующее дело не было рассмотрено своевременно, однако в ряде ситуаций извещение административного ответчика о времени и месте судебного заседания представляет серьезную сложность (отказывающиеся от лечения больные туберкулезом граждане нередко не имеют места жительства, зачастую уклоняются от получения судебных извещений и явки в суд). При разрешении дела без осуществления попыток судебного извещения нарушалось бы право на справедливое судебное разбирательство по делу, право быть услышанным. Пренебрегать данными правами нельзя.

Исходя из этого, предотвращение правонарушений, восстановление нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений являются целями реализации принципа эффективной правовой защиты и права на судебную защиту, которые, к сожалению, с учетом существующего уровня развития права и институтов, обеспечивающих его приведение в действие, не всегда достижимы.

Случаи, в которых данные цели не достигаются, должны вызывать самую высокую озабоченность и стимулировать поиски путей решения связанных с этим проблем.

Поскольку, как было сказано выше, содержание права на эффективную судебную защиту производно от содержания принципа эффективной правовой защиты, его можно представить в виде следующих правомочий (прав):

• право на применение судом в необходимых случаях мер предварительной защиты по административному иску (право на предварительную защиту по административному иску);

• права на установление обстоятельств административного дела и, как следствие, разрешение судом вопросов, составляющих существо дела, право на возмещение понесенных в связи с этим расходов;

• права на исполнение (обязательность) судебного акта по административному делу, обеспечение его законности и обоснованности.

Все указанные правомочия или права, составляющие содержание права на эффективную судебную защиту по административным делам, самым непосредственным образом служат достижению обозначенных выше целей реализации права на судебную защиту.

Так, применение судом мер предварительной защиты в некоторых ситуациях позволяет не только восстановить нарушенные права, но и не допустить нарушений, когда это возможно. Например, в случае приостановления действия постановления судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на имущество должника-гражданина, на которое не может быть обращено взыскание, суд реализует полномочие, направленное на своевременное предупреждение существенного нарушения прав административного истца и неопределенного круга лиц (потенциальных покупателей данного имущества). В результате этого обеспечивается неприкосновенность минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, исключается необходимость последующего возмещения государством ущерба, причиненного принятием незаконного решения (как административному истцу, так и потенциальным покупателям имущества).

Более того, без оперативного применения судом мер предварительной защиты по административному иску восстановление нарушенных прав в некоторых случаях может оказаться в принципе невозможным. Например, непринятие или несвоевременное принятие судом мер предварительной защиты в виде ограничения доступа к запрещенной законом информации, распространенной в сети «Интернет», может привести не только к причинению имущественного ущерба, но и к смерти людей (в качестве примера можно привести употребление приобретенных дистанционным способом опасных для здоровья продуктов). В связи с этим важнейшей целью реализации права на судебную защиту является не только восстановление нарушенных или оспоренных прав, свобод, законных интересов, но и предотвращение правонарушений в сфере публичных правоотношений, причем такое предотвращение нарушений имеет важное значение не только для общества в целом, но и для конкретных обращающихся в суды лиц.

Нет никаких сомнений в том, что меры предварительной защиты должны служить целям восстановления нарушенного или оспоренного права (например, компенсации последствий его нарушения). Так, принятие в необходимых случаях мер предварительной защиты в виде приостановления строительных работ может существенно облегчить дальнейшее возмещение убытков, связанных с незаконным проведением этих работ.

Следующее входящее в содержание права на эффективную судебную защиту правомочие (право) гарантирует юридически заинтересованному лицу рассмотрение и разрешение судом вопросов, составляющих существо дела. Очевидно, что, если суд будет ограничен в возможностях установления обстоятельств, имеющих значение для разрешения административного дела, могут пострадать интересы как слабой стороны публично-правового спора (гражданина, организации), так и неопределенного круга лиц. Например, если суд не будет обладать полномочиями по своей инициативе истребовать доказательства, назначать экспертизу, то при рассмотрении дел, указанных в гл. 30–31 КАС РФ, это может привести к принудительной госпитализации здорового человека или к отказу в госпитализации больного гражданина, представляющего опасность для окружающих, либо при рассмотрении дел по правилам гл. 31¹ КАС РФ может не позволить своевременно и правильно разрешить вопрос о санкционировании медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни ребенка.

Решение судом не всех вопросов, составляющих существо спора, не обеспечит разрешение этого спора и заставит стороны вновь обращаться в суд, нести дополнительные убытки и судебные расходы. При таком развитии событий предоставленная судебная защита вряд ли может считаться эффективной. Например, если при признании незаконным оспоренного решения суд безосновательно не указывает на необходимость восстановить нарушенное субъективное публичное право, лицо, наделенное публичными полномочиями, в результате повторного рассмотрения вопроса, составлявшего существо спора, может вновь незаконно отказать в реализации соответствующего права, что повлечет повторное обращение в суд.

В свою очередь, невозмещение лицу, в пользу которого принят итоговый судебный акт, судебных расходов, понесенных в связи с его участием в административном деле, также не обеспечит полную, а следовательно, и эффективную защиту его нарушенных или оспоренных прав.

Очевидно, что без исполнения судебных актов, проведения их в жизнь, в том числе с применением мер процессуального принуждения, в ряде случаев нельзя осуществить реальное восстановление нарушенных или оспоренных прав, предупреждение правонарушений, поэтому полномочия судов и иных органов власти, их должностных лиц, связанные с исполнением судебных актов, применением мер процессуального принуждения, самым непосредственным образом служат целям реализации права на судебную защиту.

Исполнение незаконного, необоснованного решения суда причинит еще больший ущерб интересам правой стороны спора, государства и общества, поэтому без надлежащей организации работы судов по проверке судебных актов по административным делам тоже в некоторых случаях нельзя обеспечить восстановление прав, вытекающих из публичных правоотношений, предупреждение правонарушений в соответствующей сфере.

Приведенные выше примеры правовых ситуаций, как представляется, являются наиболее простыми в плане изложения и восприятия. В последующих главах работы, безусловно, будут приведены и другие более детальные примеры, подтверждающие суждения о том, что эффективная судебная защита по административным делам обеспечивается при принятии в необходимых случаях судом мер предварительной защиты по административному иску, реализации судом активной роли в установлении обстоятельств административного дела, и, как следствие, разрешении вопросов существа дела, а также при использовании судом всей полноты предоставленных ему законодательством полномочий по разрешению дела, при надлежащем контроле суда за исполнением судебных актов (в том числе с применением мер процессуального принуждения), при надлежащей проверке судебных актов по административным делам.

С учетом вышеизложенного можно утверждать, что право на эффективную судебную защиту является одним из самых важных процессуальных прав, своего рода венцом всех прав, предоставляемых процессуальным законодательством заинтересованным в судебной защите лицам. Осуществление права на доступ к правосудию, права на рассмотрение дела беспристрастным судом, права быть услышанным служит предпосылкой для реализации процессуального права на эффективную судебную защиту, образующего сердцевину более общего права на судебную защиту. Это общее право конкретизируется при помощи целого ряда процессуальных прав, ключевым из которых является именно право на эффективную судебную защиту.

Надлежащая реализация всех соответствующих прав (права на доступ к суду, права на беспристрастный суд, права быть услышанным, права на эффективную судебную защиту) свидетельствует о надлежащей реализации права на судебную защиту в целом. Каждое из них обращено к тем или иным важным аспектам права на судебную защиту.

При этом главные аспекты содержания права на судебную защиту, непосредственно служащие достижению целей реализации данного права, совпадают с аспектами (элементами) содержания принципа эффективной правовой защиты по административным делам и, соответственно, с правами (правомочиями), составляющими содержание права на эффективную судебную защиту в административном судопроизводстве.

Деятельность суда, органов принудительного исполнения, иных органов и лиц, исполняющих требования судебных актов и исполнительных документов, соответствующая принципу эффективной правовой защиты по административным делам и обеспечивающая предупреждение правонарушений и (или) восстановление нарушенных либо оспоренных прав, свобод, законных интересов в сфере публичных правоотношений, составляет фактическое содержание правоотношений, в которых реализуется право на эффективную судебную защиту. Юридическое их содержание образуют многочисленные обязанности, полномочия указанных субъектов, непосредственно служащие предупреждению правонарушений, восстановлению нарушенных либо оспоренных прав, свобод, законных интересов в публично-правовой сфере, поскольку именно на суде, органах и лицах, исполняющих судебные акты и выдаваемые на их основе исполнительные документы, лежат корреспондирующие праву на эффективную судебную защиту процессуальные и процедурные обязанности, полномочия.

Право на эффективную судебную защиту дает возможность заинтересованному в этом лицу требовать принятия судом в необходимых случаях мер предварительной защиты по административному иску, применения мер процессуального принуждения, рассмотрения и разрешения им всех вопросов, составляющих существо дела, возмещения связанных с этим расходов, надлежащего исполнения и проверки судебного акта по административному делу. Даже при отсутствии более конкретных специальных процессуальных прав (правомочий) лицо может требовать совершения тех или иных процессуальных действий, опираясь на наличие у него общего права на эффективную судебную защиту163. Данные утверждения будут более подробно проиллюстрированы далее, в частности, при рассмотрении проблем, связанных с принятием мер предварительной защиты по административному иску, применением мер процессуального принуждения, распределением судебных расходов.

Более детальному и полному анализу элементов (аспектов) содержания принципа эффективной правовой защиты по административным делам и, соответственно, содержания права на эффективную судебную защиту по административному делу, а также изучению и решению проблем, возникающих на пути осуществления данного права, посвящены следующие главы работы.

§ 1. Понятие права административного судопроизводства

Понятию процессуальной формы в российской процессуальной литературе уделяется значительное внимание164. При этом наиболее распространенной и правильной, на наш взгляд, является позиция, согласно которой под процессуальной формой понимается порядок осуществления правосудия165. Соответствующий порядок устанавливается при помощи правил (норм процессуального права). Таким образом, понятие процессуальной формы неразрывно связано с понятием процессуального права. Иными словами, о наличии той или иной процессуальной формы можно говорить при выделении в системе права соответствующей отрасли процессуального права, ведь крайне нелогичным было бы признавать, что та или иная совокупность норм образует отрасль процессуального права, но при этом утверждать, что она не устанавливает определенный порядок рассмотрения и разрешения дел (процессуальную форму).

Известно, что, в отличие от многих стран континентальной Европы, Восточной Азии, в России до недавнего времени отсутствовал специальный закон, посвященный порядку рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (порядку административного судопроизводства)166. В связи с этим в нашей стране исторически сложилась правовая теория, согласно которой рассмотрение и разрешение указанных дел осуществляется в рамках гражданской или арбитражной процессуальной формы. Несмотря на убедительность отдельных аргументов данной теории, сегодня она, несомненно, нуждается в критическом анализе.

Очевидно, что та или иная современная процессуальная теория должна объяснять объективную правовую реальность. Такой реальностью является действующее право и правовые отношения. С принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанная реальность претерпела определенные изменения.

После соответствующих изменений невозможно, на наш взгляд, отрицать формирование в нашей стране права административного судопроизводства и правовой формы административного судопроизводства, урегулированной КАС РФ167.

Можно согласиться с аргументами о том, что указанная форма имеет много общего с гражданской процессуальной формой, однако вряд ли из этого следует, что правовой формы административного судопроизводства не существует. Такой вывод особенно странно слышать от специалистов, признавших самостоятельность арбитражного процессуального права как отрасли права и, соответственно, самостоятельность арбитражной процессуальной формы, ведь на сегодняшний день отличий между АПК РФ и ГПК РФ гораздо меньше, чем между любым из этих кодексов и КАС РФ. Чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить лишь наименования институтов особенной части названных нормативных правовых актов.

В свою очередь, экономические споры гораздо меньше отличаются от гражданских дел, нежели гражданские дела отличаются от административных. Большинство экономических споров являются гражданскими по своей сути, т.е. вытекающими из тех же правоотношений, что и гражданские дела, рассматриваемые по правилам ГПК РФ. Именно это и послужило теоретической основой для разработки проекта Единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации168.

С учетом изложенного сложно принять высказанный Н.А. Громошиной аргумент о том, что предмет права административного судопроизводства не отличается от предмета гражданского процессуального права, поскольку «переименование дел не может составить новый предмет отрасли права»169. Речь в данном случае идет о делах, отличающихся не столько по своему наименованию, сколько по характеру материальных правоотношений, из которых они возникают. Обусловленные этим отличия процесса рассмотрения дел носят объективный характер. Они существовали и признавались учеными и до принятия КАС РФ170. Однако в прошлом в законодательстве использовалось общее понятие гражданских дел, которым обозначались дела, имеющие разную правовую природу171. С изменением законодательства это понятие претерпело, наконец, изменения172.

По утверждениям теоретиков права существуют два основных критерия для выделения отрасли права: предмет и метод правового регулирования173. Предмет правового регулирования понимается как совокупность общественных отношений (отношений людей)174.

Сегодня право административного судопроизводства, несомненно, имеет самостоятельный предмет правового регулирования, который составляют общественные отношения, возникающие в связи с рассмотрением, а также при рассмотрении (разрешении) судами общей юрисдикции административных дел (ст. 1 КАС РФ).

Под административными делами понимаются дела, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений (сродни тому, как под гражданскими делами понимаются дела, вытекающие из гражданских и иных частных правоотношений). О существенных признаках данных правоотношений и их влиянии на особенности процессуальной формы административного судопроизводства было сказано выше и будет сказано далее.

На наш взгляд, тот факт, что отдельные дела из публичных правоотношений рассматриваются сегодня в порядке арбитражного судопроизводства, не может служить аргументом против признания самостоятельности права административного судопроизводства175. В противном случае такой же аргумент стоило бы приводить в отношении гражданских дел176, отрицая самостоятельность гражданского процессуального права, чего на протяжении тридцати лет никто не делает, и это представляется совершенно логичным. Целесообразность расширения предмета правового регулирования той или иной отрасли права не может свидетельствовать о его отсутствии.

В целом праву административного судопроизводства присущ такой же метод правового регулирования, как арбитражному процессуальному праву, гражданскому процессуальному праву – императивно-диспозитивный. Однако в нем императивные начала проявляются гораздо шире, чем в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном праве: суд обладает более широкими полномочиями по самостоятельному собиранию доказательств, принятию мер предварительной защиты (обеспечительных мер) и применению мер процессуального принуждения, он в меньшей степени связан содержанием искового заявления, апелляционной, кассационной жалобы. Все соответствующие особенности административного судопроизводства будут детально рассмотрены далее.

При этом, как известно, в прошлом даже наличие одинакового метода правового регулирования не помещало признанию многими учеными арбитражного процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права177. Было бы странным, если бы соответствующий аргумент вдруг приобрел решающее значение для обоснования самостоятельности права административного судопроизводства, имеющего гораздо больше отличий в предмете правового регулирования с гражданским процессуальным правом, нежели обнаруживаются при сравнении предметов правового регулирования гражданского процессуального права и арбитражного процессуального права. Вместе с тем можно предположить, что метод правового регулирования права административного судопроизводства мог бы заслуживать отдельного внимания в рамках самостоятельного теоретического исследования178.

Отметим также, что, по мнению А.Б. Венгерова, единство предмета и метода характеризует не все отрасли права. Возникают новые отрасли, которые обособляются только по своему предмету, а метод регулирования для соответствующих отношений может еще вырабатываться, может быть смешанным или вообще не иметь четкого содержания179. В свою очередь, А.Ф. Черданцев указывал, что отдельные черты метода в некоторых отраслях могут совпадать, или ряд отраслей может иметь идентичный метод180.

По убеждению С.С. Алексеева: «…правовые принципы, выражая интеллектуально-волевое содержание отрасли, в то же время становятся носителями качественного своеобразия метода и механизма регулирования и, следовательно, решающими концентрированными показателями юридических особенностей отрасли целом»181.

Здесь уместно отметить, что попытки обосновать наличие в арбитражном процессуальном праве принципов, которые не были бы присущи гражданскому процессуального праву, на наш взгляд, не выглядели убедительно и не увенчались успехом182. Так, принцип осуществления правосудия только арбитражным судом, скорее всего, является принципом отдельного института арбитражного процессуального права (института компетенции арбитражных судов), а не отрасли права в целом. Принципы доступности правосудия и права быть услышанным (выслушанным), если их выделять, присущи не только арбитражному судопроизводству, но и гражданскому, административному судопроизводству. Более того, первый из них обоснован еще в 1980-е годы применительно к гражданскому процессуальному законодательству Союза Советских Социалистических Республик183. Второй вытекает из положений Конвенции о защите прав и свобод человека 1950 г. и в странах Европы распространяется не только на весь судебный процесс, но и на административные процедуры.

Во всяком случае, сам текст АПК РФ не содержит формулировок принципов права, которые существенно отличаются от формулировок ГПК РФ. Напротив, КАС РФ предусматривает сформулированный в самом законе и имеющий самое существенное значение для характеристики административного судопроизводства принцип, отсутствующий в гражданском процессуальном праве. Речь идет о принципе состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Раскрытию содержания данного принципа будут посвящены следующие главы работы.

Есть все основания утверждать, что в праве административного судопроизводства имеется основной правовой институт данной отрасли права184, т.е. комплекс нормативных предписаний, посвященных определению предмета отрасли (ст. 1 КАС РФ), ее задачам (ст. 3 КАС РФ), принципам (ст. 6–14 КАС РФ).

В завершении анализа важно также подчеркнуть, что каких бы теоретических моделей ни придерживались исследователи, эти модели должны позволять решать практические вопросы. Теоретическая модель, согласно которой права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) не существует, не позволяет этого. Готовы взять свои слова обратно, если сторонники соответствующего подхода покажут принятые за последние восемь лет постановления Пленума или Президиума Верховного Суда Российской Федерации, из которых видно, что нормы гражданского процессуального законодательства применяются в ходе административного судопроизводства. При анализе текстов указанных документов можно увидеть, что это возможно лишь на основании межотраслевой аналогии процессуального закона, т.е. со ссылкой на ч. 4 ст. 2 КАС РФ. Таким образом, с практической точки зрения вопроса о самостоятельности права административного судопроизводства (процессуальной формы административного судопроизводства) не существует. В судебной практике он давно решен положительно.

Тем не менее расположение нормативного правового материала, отнесение или не отнесение его к той или иной отрасли права или законодательства, на наш взгляд, не имеет решающего значения для главного, что должно интересовать юристов, – защиты прав граждан и организаций.

Так, в законодательстве государств, опирающихся на английскую правовую традицию, правила, регулирующие защиту прав из публичных правоотношений, расположены в нормативных актах, посвященных гражданскому судопроизводству185. Однако вряд ли стоит утверждать, что защита таких прав в странах англо-саксонской правовой семьи осуществляется менее успешно, чем в странах континентальной правовой системы или отдельных странах Восточной Азии. И, наоборот, не стоит утверждать, что защита прав из публичных правоотношений в последней группе стран находится на менее высоком уровне. Подобные умозаключения неизбежно будут носить политический, но не научный характер, а обосновать их практически невозможно.

Представляется, что выбор той или иной юридико-технической модели зависит от решения законодателя, и сам по себе такой выбор не определяет качество правосудия по тем или иным делам. Другими словами, эффективность судебной защиты прав граждан и организаций зависит прежде всего от содержания нормативного правового материала, а не от его расположения186.

Вместе с тем при характеристике российского права нельзя игнорировать правовую реальность, в частности, принятие в нашей стране КАС РФ, имеющего самостоятельный предмет правового регулирования и строящего такое регулирование на основе принципов, отсутствующих в других отраслях процессуального права. Это дает самые веские основания утверждать, что в России сформировалась самостоятельная отрасль процессуального права – право административного судопроизводства и, соответственно, самостоятельная процессуальная форма административного судопроизводства187. Основные (наиболее существенные) особенности данной процессуальной формы будут рассмотрены далее, в том числе при анализе единства и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства, ее соотношения с арбитражной процессуальной формой.

§ 2. Ключевые вопросы единства и дифференциации процессуальной формы административного судопроизводства

Особенности публичных правоотношений, споры из которых являются предметом рассмотрения судов в порядке административного судопроизводства, известны довольно давно.

Основные отличия этих правоотношений от правоотношений, выступающих предметом рассмотрения судов в гражданском процессе, заключаются в том, что в них хотя бы одна из сторон всегда представляет охраняемые публичным правом публичные интересы. В подавляющем большинстве случаев этой стороной является административный (государственный) орган188. При этом еще во второй половине ХIX столетия органы самоуправления стали признаваться в доктрине органами публичными, государственными. Следовательно, стали возможны и административные споры с участием таких органов189.

В свою очередь, органы церкви не сразу и не во всех государствах утратили свой публично-правовой статус190. Отсюда даже в источниках права административного судопроизводства конца ХХ в. можно встретить упоминания о спорах с участием органов церкви. Так, в ст. 8 Закона Финляндии об административном судопроизводстве 1996 г. специально оговаривалось, что положения об апелляции на решение Евангелистской лютеранской церкви и органа ее прихода или объединения приходов содержатся в Церковном законе, а положения об апелляции на решение Православной церкви и органа ее прихода – в Законе о Православной церкви Финляндии191.

К сожалению, проблемными для судебной практики все еще остаются некоторые вопросы, связанные с отнесением к сфере административного судопроизводства споров, в которых одной из сторон является лицо, наделенное публичными полномочиями (например, пенсионный фонд), не являющееся органом государственной власти в строгом смысле данного термина192.

Из предмета правового регулирования законодательства об административном судопроизводстве иногда, но не как правило, также исключаются так называемые внутриорганизационные отношения (в частности, служебные правоотношения)193.

Участники правоотношений, из которых возникают споры, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства, в любом случае не равны ни по правовым, ни по фактическим возможностям194. В связи с этим, а также в связи с отсутствием представительства в суде носителей соответствующего публичного интереса (например, общества в целом), для справедливой судебной защиты вытекающих из публично-правового отношения интересов необходима процессуальная форма рассмотрения и разрешения дел, в рамках которой реализуется активная роль суда. Можно также утверждать, что активная роль суда в данном случае служит обеспечению фактического (реального), а не формального равенства сторон в публично-правовом споре195.

Справедливости ради стоит отметить, что указанные неравенство сторон спора и невозможность представления в суде интересов широкого круга лиц нередко встречаются и в гражданском судопроизводстве (например, в экологических спорах между гражданином и корпорацией, спорах о защите прав несовершеннолетних).

В связи с этим в теории гражданского судопроизводства давно обсуждается проблематика обеспечения справедливой судебной защиты слабой стороны соответствующих споров196. Вместе с тем, если неравенство участников гражданско-правовых споров рассматривается в теории как особая (исключительная) ситуация, то для публично-правовых споров – это общее правило (исключение составляют споры между органами власти, должностными лицами).

Более того, сильной стороной здесь чаще всего выступает представитель государства, которое и организует услуги по осуществлению правосудия. В связи с этим в данном случае возникают особые проблемы (аспекты) организации государством такого рассмотрения и разрешения споров с участием его собственных представителей, которое не оставляло бы у общества сомнений относительно объективности и справедливости принимаемых по спорам решений. Соответственно, именно в административном судопроизводстве наиболее остро встают вопросы обеспечения независимости судей, гласности судебного разбирательства и мотивированности решений. Именно этим аспектам правового регулирования в законодательстве об административном судопроизводстве должно уделяться максимальное внимание.

Указанные особенности выступают логической основой для объединения самых разных по своему содержанию дел понятием административного дела, которое нашло закрепление в ст. 1 КАС РФ, а также для конструирования процессуальной формы административного судопроизводства, предназначенной для рассмотрения таких дел.

При этом, несомненно, имеются основания к дифференциации данной единой процессуальной формы, для изучения которых целесообразно рассмотреть используемое в процессуальной доктрине понятие спора о праве.

Объективная необходимость в процедуре именно судебной защиты определенных прав, свобод, законных интересов возникает в случаях, когда можно констатировать или предполагать наличие спора о них. Понятие спора о праве глубоко разрабатывалось в советский период развития отечественной процессуальной теории. На наш взгляд, наиболее обоснованные и полные выводы относительно содержания данного понятия сформулированы в классических трудах по соответствующей теме М.Д. Матиевского.

Анализируя точки зрения многих исследователей, автор совершенно справедливо опроверг материально-правовое понятие спора, поскольку, во-первых, участниками спора могут выступать лица, не являющиеся субъектами спорных материальных правоотношений (процессуальные истцы, ненадлежащие ответчики, истцы по отрицательным искам о признании). Во-вторых, спор может возникать и при фактическом отсутствии каких бы то ни было материальных правоотношений, но убежденности одной из сторон в их существовании.

М.Д. Матиевским предложено определение понятия спора о праве, которое с незначительными коррективами может использоваться сегодня при характеристике судебных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений197. Уточнив терминологию автора применительно к современному российскому административному судопроизводству, на наш взгляд, можно утверждать, что под публично-правовым спором понимаются переданные на рассмотрение суда разногласия юридически заинтересованных лиц по поводу субъективных прав, свобод, законных интересов, полномочий в сфере административных и иных публичных правоотношений, возникшие при отсутствии возможности их принудительной реализации198.

Данное определение замечательно высвечивает то обстоятельство, что спорность (оспаривание) права традиционно предполагается не только в случаях его прямого нарушения или прямо выраженного несогласия с его существованием и (либо) содержанием, но и в случаях, когда необходима принудительная реализация права, которая невозможна без получения решения суда (например, принудительная реализация прав, вытекающих из факта недействительности оспоримой сделки, требует признания этой сделки судом недействительной, даже если обе стороны до обращения в суд фактически не спорили с фактом недействительности). Разногласия в данных случаях презюмируются.

Аналогичным образом в современном административном судопроизводстве нашей страны рассматриваются административные дела, в которых принудительная реализация тех или иных публичных полномочий возможна лишь при признании судом права на такую реализацию (например, при признании судом права на принуждение к госпитализации гражданина, права на ограничение свободы передвижения поднадзорного лица). Во всех таких случаях логично исходить из спорности соответствующих публичных полномочий (прав на их принудительную реализацию), тем более что в действительности административные ответчики после возбуждения производства по делу в суде нередко оспаривают их существование и (или) содержание (например, оспаривают наличие оснований для принудительной госпитализации, для ограничения свободы передвижения).

Можно также согласиться с аргументированными суждениями М.Д. Матиевского о том, что элементами спора о праве являются субъекты, предмет и основание199.

При этом субъектами публично-правовых споров выступают любые лица, которые способны быть субъектами соответствующих публичных правоотношений. Их предметами – требования, вытекающие из данных правоотношений, а основаниями – обстоятельства, на которые опираются либо могут опираться данные требования и возражения против них.

Поскольку субъектами публично-правовых споров являются любые лица, которые могут быть субъектами самых разнообразных публичных правоотношений, классификация споров по субъектному составу сама по себе вряд ли принесет серьезную пользу для выявления и объяснения основных (наиболее существенных) особенностей судопроизводства по ним.

Все возникающие в действительности публично-правовые споры в принципе могут быть условно классифицированы по отраслевой принадлежности спорных материальных публичных правоотношений (например, на споры из бюджетных, избирательных, налоговых правоотношений и т.д.). Однако стоит признать, что отраслевая принадлежность материальных правоотношений далеко не всегда детерминирует те или иные существенные процессуальные особенности рассмотрения споров. Так, по общим универсальным правилам гл. 22 КАС РФ достаточно эффективно рассматриваются споры, вытекающие из самых разнообразных публичных правоотношений: бюджетных, земельных, налоговых, правоотношений в сфере исполнительного производства. По правилам гл. 32 КАС РФ – споры, вытекающие из налоговых, таможенных правоотношений, правоотношений по обязательному социальному страхованию.

Ключевым элементом публично-правового спора, который предопределяет основные (наиболее существенные) особенности судопроизводства по нему, на наш взгляд, выступает предмет спора (требование). Предметом прежде всего определяются следующие ключевые особенности судопроизводства по административному делу:

• роль суда в установлении обстоятельств спора (основания спора);

• полномочия суда при его разрешении;

• роль суда в исполнении судебного решения по спору.

По предмету спора все рассматриваемые в порядке административного судопроизводства споры следует разделить на два вида:

• споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям граждан и организаций, иных лиц, предметом которых является требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), нормативного или ненормативного правового акта лица, наделенного публичными полномочиями, в целях защиты их прав, свобод, законных интересов;

• споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий (права на принудительное взыскание налоговой задолженности, на принудительную госпитализацию, на принудительное ограничение свободы передвижения поднадзорного лица в определенное время суток и т.д.)200.

С учетом существенных признаков публичных правоотношений, о которых было сказано выше, активная роль суда в административном судопроизводстве должна служить защите публичных интересов, а также прав, свобод, законных интересов слабой, а не интересов сильной стороны публично-правового спора (о конкретных проявлениях этой сущностной особенности административного судопроизводства будет говориться неоднократно на протяжении всей данной работы). В противном случае самой идее административного судопроизводства как особого вида судопроизводства может быть нанесен серьезный ущерб. Так, если суд определенного государства, разрешая публично-правовой спор, будет проявлять повышенную процессуальную активность исключительно для поддержки представителей того же государства, а не лиц, вступающих с ним в правовой спор, это чревато возникновением в обществе сомнений относительно беспристрастности суда, справедливости отправляемого им правосудия, а с учетом того, что именно доверие граждан к правосудию по административным делам укрепляет доверие общества к публичной власти, неправильное видение и осуществление судом его роли в административном судопроизводстве может привести к самым серьезным политическим и социальным кризисам доверия и нестабильности в обществе. Как было ярко отмечено Ю.Е. Аврутиным: «Административное судопроизводство может превратиться в фарс, форму защиты не граждан, а чиновников»201.

В связи со сказанным, на наш взгляд, по спорам, возбуждаемым на основании административных исковых заявлений граждан и организаций, иных лиц, предметом которых является требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), акта субъекта публичной власти, суду принадлежат наиболее широкие полномочия для защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.

При разрешении таких административных дел суд в целях реализации права на эффективную защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций не связан основаниями и доводами заявленных требований, а также их предметом (например, вправе возложить на лицо, наделенное публичными полномочиями, обязанности совершить те или иные действия, даже если административный истец об этом не просил). Именно суд осуществляет непосредственный контроль за исполнением решений по соответствующим спорам.

Напротив, по спорам, возбуждаемым по административным исковым заявлениям лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий, неуместно, как правило, восполнение судом недостатков предъявленного требования (например, его недостаточной обоснованности), выход суда за пределы этого требования исключительно в интересах административных истцов202. По соответствующим административным делам суд не осуществляет непосредственный контроль за исполнением принятого им решения (об этом должен самостоятельно позаботиться компетентный орган публичной власти, должностное лицо). Вместе с тем и по второй категории административных споров может быть уместна служащая удовлетворению предъявленных требований активная роль суда в выяснении обстоятельств спора, если она направлена на защиту значимых публичных интересов (например, на защиту жизни и здоровья граждан).

Приведенная классификация публично-правовых споров позволяет выявить и объяснить основные (наиболее существенные) особенности судопроизводства по определенным категориям административных дел. В свою очередь, более конкретные процессуальные правила рассмотрения и разрешения таких дел (специальные требования к содержанию административного искового заявления, решения суда, правила о составе участников, сроке рассмотрения дела, обстоятельствах, входящих в предмет доказывания по нему) в конечном счете конструируются в правотворческой практике с учетом содержания материального законодательства, применяемого при рассмотрении и разрешении соответствующих дел.

Представляется, что изложенная классификация публично-правовых споров является наиболее логичной, непосредственно основанной на законе (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ) и имеющей конкретное процессуально-правовое значение.

Вместе с тем не исключены и иные классификации дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. Так, заслуживает внимания исследователей классификация, предложенная А.И. Стаховым, согласно которой административные дела (в широком смысле этого термина) можно поделить на следующие категории:

1) дела об урегулировании административных споров, а также дела об урегулировании споров, имеющих административно-публичное значение;

2) дела об административно-наказуемых деликтах, а также дела об административно-устранимых и административно-понуждаемых деликтах (в частности, дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, о прекращении деятельности средства массовой информации, о взыскании обязательных платежей);

3) дела, по которым принимается решение об официальном признании допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий (например, дела о недобровольной госпитализации, об установлении административного надзора, о защите интересов несовершеннолетнего в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни)203.

Вместе с тем предложенная А.И. Стаховым классификация, на наш взгляд, нуждается в дополнительном освещении (раскрытии ее содержания и значения). При ознакомлении с ее кратким изложением остаются без ответа, в частности, следующие значимые вопросы:

• почему вторая и третья категории дел не могут быть объединены в одну категорию, ведь официальное признание допустимыми либо необходимыми отдельных административно-правовых действий может осуществляться в связи с совершенным лицом деликтом (например, в связи с совершением такого налогового правонарушения как неуплата налога) и почему при разрешении дел второй и третей категорий не может осуществляться урегулирование спора204;

• какие конкретные процессуальные особенности имеют процедуры рассмотрения дел каждой из выделенных категорий.

Полагаем, что круг споров второй выделенной нами категории, которые, к сожалению, составляют наибольшее число публично-правовых споров, рассматриваемых в российском административном судопроизводстве, в перспективе должен быть существенно сужен. В целом санкционирование судом осуществления тех или иных публичных полномочий (предварительный контроль за их осуществлением), при котором суд по сути дела разделяет или даже принимает на себя ответственность за реализацию полномочий органов исполнительной власти, мало соотносится с предназначением судебной власти, которая должна выступать беспристрастным арбитром в спорах о защите прав, свобод, законных интересов слабой стороны публичного правоотношения, а не проводником для проведения в жизнь тех или иных полномочий исполнительной власти. Последней следует самостоятельно нести всю полноту ответственности за осуществление своих полномочий, не перекладывая бремя такой ответственности на суды.

Чрезвычайно широкий предварительный судебный контроль за реализацией полномочий органами исполнительной власти может вести не только к снижению реальной ответственности этих органов за состояние дел в определенных сферах управления, но и к снижению авторитета судебной власти, которая при таких условиях может превратиться во власть, обслуживающую власть исполнительную205.

По соответствующим причинам, на наш взгляд, в подавляющем числе правовых систем Европы, Восточной Азии, в которых законодательство об административном судопроизводстве действует уже не одно десятилетие, крайне сложно найти какие-либо примеры споров, возбуждаемых на основании административных исковых заявлений лиц, наделенных публичными полномочиями, предметом которых является требование о признании права на принудительную реализацию полномочий (примеры административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования)206. И хотя при разрешении соответствующих споров тоже осуществляется судебная защита прав (полномочий) органов власти, должностных лиц, а также прав, свобод, законных интересов граждан и организаций (например, в случае частичного или полного отказа в удовлетворении административных исковых требований), в целом по изложенным выше соображениям данные судебные споры, на наш взгляд, выступают аномальным явлением. Значительное число таких публично-правовых споров в России составляют споры о взыскании обязательных платежей и санкций, идеи об исключении которых из сферы судебной компетенции обоснованы в процессуальной доктрине десятилетия назад (см. об этом § 1 главы I настоящей монографии)207.

С учетом сказанного наибольшее внимание в настоящей работе уделяется проблемам реализации права на эффективную судебную защиту при рассмотрении и разрешении первой категории публично-правовых споров (споры, возбуждаемые по административным исковым заявлениям граждан и организаций, иных лиц, предметом которых выступает требование о проверке законности и (или) обоснованности решения, действия (бездействия), нормативного или ненормативного правового акта лица, наделенного публичными полномочиями, в целях защиты их прав, свобод, законных интересов). В следующих параграфах данной главы также отдельно анализируются проблемы сокращения в административном судопроизводстве Российской Федерации круга административных дел предварительного судебного контроля (судебного санкционирования).

Как было сказано выше и будет неоднократно показано далее, процессуальная форма административного судопроизводства имеет как сугубо содержательные, так и структурные особенности.

Например, КАС РФ, в отличие от других процессуальных кодексов нашей страны (ГПК РФ, АПК РФ), не предусматривает процедур, объединяемых в теории процессуального права понятием особого производства. Предусмотренные данным Кодексом судебные производства, за исключением приказного производства, являются исковыми (спорными)208. Они возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны данных споров именуются административным истцом и административным ответчиком, поскольку во всех соответствующих делах суд осуществляет рассмотрение действительных либо презюмируемых споров о правах, свободах, законных интересах и, соответственно, их защиту209.

Так, процедура оспаривания нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, безусловно, служит защите публичных интересов210. Непосредственным результатом соответствующих судебных разбирательств не является понуждение к действиям, направленным на защиту субъективных прав конкретных лиц: возмещению вреда, передаче имущества, опровержению тех или иных сведений, отмене определенных правоприменительных актов и т.п.

Вместе с тем принятие незаконного нормативного акта или акта, обладающего нормативными свойствами, на наш взгляд, является фактом, свидетельствующим о нарушении или во всяком случае об оспаривании конкретных прав, свобод, законных интересов (также как, например, в сфере гражданского судопроизводства даже простое заявление, свидетельствующее об отказе от исполнения обязательства, а не издание какого-либо специального акта об этом, служит фактом нарушения или оспаривания211 частного субъективного права)212.

Например, полагаем, что в большинстве случаев законопослушный (добросовестный) гражданин, считающий нормативно установленный запрет незаконным, будет подчиняться этому запрету, т.е. соблюдать, исполнять нормативные предписания, в том числе, не взирая на их неправомерность, пока несоответствие таких предписаний закону не установлено решением суда, вступившим в законную силу. Таким образом, субъективные права, свободы, законные интересы такого гражданина будут ущемлены (нарушены или оспорены) самим фактом издания незаконного нормативного правового акта, несмотря на отсутствие факта его непосредственного применения к этому лицу213. В противном случае не понятно, каким образом законодательство и судебная практика допускают возмещение вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта (ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации214; далее – ГК РФ).

Убедительно в данном контексте, на наш взгляд, звучит и напоминание Европейского суда по правам человека о ранее высказанной им позиции по делу против Франции: «даже в отсутствие какого-либо фактического наказания физическое лицо все же может утверждать, что закон нарушает его права в отсутствие конкретного случая принуждения, и, таким образом, утверждать о том, что оно является “жертвой” по смыслу ст. 34 Конвенции, если от него требуется либо изменить свое поведение, либо он рискует подвергнуться судебному преследованию, или если оно является членом категории лиц, которые рискуют быть непосредственно затронутыми законодательством (см. постановление Большой Палаты по делу “С.А.С. против Франции” (S.A.S. v. France), жалоба № 43835/11, пункты 57 и 110, ECHR 2014)»215.

В одном из своих постановлений Европейский суд по правам человека также указывал следующее: «… при определенных обстоятельствах человек может требовать признания его жертвой нарушения, причиненного самим фактом существования секретных мер или законодательства, допускающего применение секретных мер, при отсутствии заявлений о том, что данные меры фактически применялись к нему»216.

В законодательстве о нормоконтроле зарубежных стран также содержатся положения, говорящие о защите при рассмотрении соответствующих дел прав и интересов граждан217.

Как было показано, общепризнанным в теории является суждение о том, что судебная защита (и даже восстановление) права может осуществляться просто путем его признания. Более того, признание права всегда рассматривалось и рассматривается в качестве самостоятельного способа защиты права218. Тот факт, что соответствующая защита нередко является предварительной и предполагает возможность последующего обращения в суд с иным исковым требованием, жалобой, заявлением, не может повлечь вывода о ее отсутствии как таковой, а также не может служить основанием для опровержения того, что защита предоставляется в результате разрешения судом действительного или предполагаемого спора о праве. Аналогичным образом предварительной во многих случаях является судебная защита, предоставляемая по делам об оспаривании действий (бездействия), решений лиц, наделенных публичными полномочиями, однако при разрешении таких дел осуществляется именно защита конкретных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций вследствие спора о них219.

Кроме разрешения спора о защите прав, свобод, законных интересов в рамках производства по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, суд также (и, вероятно, даже в первую очередь) разрешает спор о законности соответствующего нормативного акта либо акта, обладающего нормативными свойствами220.

Таким образом, на наш взгляд, по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов судом тоже осуществляется защита нарушенного или оспоренного права путем признания права и факта его нарушения и (или) оспаривания (иными словами, путем признания права нарушенным и (или) оспоренным). Например, по итогам рассмотрения административного дела суд признает нарушенным или оспоренным изданием акта право на получение определенной информации, право на уплату законно установленного налога, право на благоприятную окружающую среду.

Несмотря на то, что данные права в конкретных правоотношениях с участием конкретного административного истца приобретают вполне конкретный характер, поскольку возникают они, как правило, на основании определенных юридических фактов и регулируются не только нормами конституционного права, но и целым массивом соответствующего отраслевого законодательства, теоретически такие права могут быть охарактеризованы как конституционные, абсолютные и даже рассмотрены не как права, а как соответствующие интересы граждан и организаций221.

Как справедливо отмечает С.В. Никитин: «Судебный контроль в сфере нормотворчества является также одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным нормативный правовой акт, ущемляющий права, свободы или законные интересы граждан и организаций, суд тем самым осуществляет их защиту»222.

В соответствующей защите, на наш взгляд, нуждаются именно оспоренные либо нарушенные права, свободы или законные интересы граждан и организаций. Безусловно, указанная защита нередко носит неокончательный характер, однако это, как нам представляется, не свидетельствует о том, что права, свободы или законные интересы граждан и организаций не являются ее предметом, или что суд не рассматривает спора о них.

Полагаем, что изложенное нами понимание подтверждается положениями отечественной теории иска, нормами КАС РФ, разъяснениями высшего судебного органа Российской Федерации, которые полностью поддерживаются автором данной работы, а также судебной практикой.

В теории иска принято говорить о процессуальных средствах защиты ответчика против иска. К ним относятся такие объяснения ответчика, в которых он ссылается на неправомерность возникновения процесса и которые, по мнению ответчика, служат препятствием для дальнейшего движения процесса, преграждают возможность рассмотрения дела по существу223.

При заявлении подобных возражений по делам об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства, состоящих в том, что оспоренным актом не нарушаются либо иным образом не затрагиваются права, свободы, законные интересы административного истца, административный ответчик, на наш взгляд, участвует в рассмотрении и разрешении судом спора о соответствующих правах, свободах, законных интересах. Поскольку подобные возражения не только могут быть заявлены, но и нередко фактически заявляются административными ответчиками224, а их разрешение влечет конкретные процессуально-правовые последствия (при удовлетворении возражений суд прекращает производство по административному делу), есть все основания презюмировать наличие спора о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций в случаях возбуждения административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства, и, более того, учитывая высокую общественную значимость таких дел, у законодателя были основания обязать суды разрешать презюмируемые споры даже при фактическом незаявлении административными ответчиками соответствующих возражений.

Так, согласно п. 1 ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление. Смысл выяснения такого факта разъяснен в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации: «При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя»225.

В свою очередь, признание судом при рассмотрении дела об оспаривании нормативного акта факта нарушения или оспаривания права, свободы, законного интереса административного истца или лица, в интересах которого подано административное исковое заявление, тоже имеет конкретное правовое значение и непосредственно служит защите такого права, свободы, законного интереса.

Так, об указанном признании права нарушенным или оспоренным говорится в п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ, и, более того, в данной норме прямо сказано о конкретных юридических последствиях соответствующего судебного признания, а именно о возникновении основания для пересмотра судебного акта по делу, в котором применен оспоренный акт226.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов или актов, обладающих нормативными свойствами, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав227.

В силу самой первой нормы главы КАС РФ о нормоконтроле (ч. 1 ст. 208 Кодекса) правом на обращение с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части обладают лица, полагающие, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Вышеизложенное, как представляется, свидетельствует о том, что при разрешении административных дел об оспаривании нормативных актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, суды разрешают как споры о законности таких актов, так и фактические либо предполагаемые споры о правах, свободах, законных интересах граждан и организаций.

Как справедливо отмечает Т.К. Андреева: «Оценка законности нормативного акта, подлежащего применению в конкретном деле, как и проверка судом такого акта по заявлению гражданина или организации, чьи права нарушены оспариваемым актом, представляет собой не что иное, как конкретный нормоконтроль, осуществляемый судом при рассмотрении конкретного дела. При этом суд разрешает спор о праве, так как цель судебного контроля – восстановить нарушенное право»228.

С учетом всего изложенного выше законодатель совершенно последовательно и верно, на наш взгляд, именует стороны в делах, предусмотренных гл. 21 КАС РФ, административными истцами и административными ответчиками; документ, посредством которого такие дела возбуждаются, – административным исковым заявлением, а соответствующее производство – административным исковым производством. С точки зрения автора настоящей работы, такая позиция законодателя заслуживает поддержки.

С самых первых лет после принятия в нашей стране КАС РФ в литературе звучали и продолжают звучать предложения о введении в российское административное судопроизводство совершенно несвойственных другим правовым системам так называемых особых производств229.

Например, еще в 2016 г. С.Ф. Афанасьев отмечал следующее: «Охранительное производство вполне может быть свойственно административному судопроизводству с учетом того, что часть дел, зафиксированных в части 2 статьи 1 КАС РФ, являются квазиспорными или бесспорными. В них орган правосудия не подвергает всестороннему изучению вопрос о защите оспоренного права, напротив, он либо защищает публичный законный интерес, преследуя превентивно-охранительную цель, или же устанавливает юридический факт, детерминирующий последующее возникновение, изменение, прекращение прав»230.

Соответствующие идеи впоследствии нашли детализацию в трудах других современных исследователей и будут рассмотрены нами далее. Вместе с тем сразу же можно отметить, что приведенный С.Ф. Афанасьевым интересный исторический анализ развития в нашей стране охранительного (особого) производства свидетельствует о том, что такого производства по судебным делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, в России никогда не существовало. В свою очередь, категории административных дел, порядок рассмотрения которых ученый полагал возможным закрепить в КАС РФ, отнеся его к особому (охранительному) производству, действительно впоследствии получили специальную правовую регламентацию в данном Кодексе, но в рамках административного искового производства (гл. 27¹–27² КАС РФ).

Несмотря на это, идеи о введении в КАС РФ особого (охранительного) производства приобрели определенную популярность. Так, целую систему интересных аргументов в поддержку таких идей привела в своей работе Н.А. Бурашникова.

В одном из последних научных исследований проблем административного судопроизводства Н.А. Бурашниковой предложено внести в КАС РФ масштабные изменения и дополнения в целях формирования так называемого особого административного производства. При этом автор выделяет ряд признаков такого производства, которые якобы отличают его от административного искового производства. Первым из них, по мнению автора, является отсутствие спора о праве материальном в качестве обязательного критерия, выступающего основанием для возбуждения производства по делу в суде231.

Указанное утверждение вызывает удивление, ведь ни по одному из отечественных процессуальных кодексов спор о праве никогда не выступал и не выступает основанием для возбуждения искового производства. Для решения вопроса о возбуждении искового производства юридическое значение имеет лишь предположение о наличии спора о праве232. Такое предположение должно возникать применительно ко всем административным делам, за исключением дел приказного производства, и, напротив, как показано выше и будет неоднократно показано далее, нет оснований выдвигать предположения об отсутствии спора о праве по данным делам. По всем административным делам, за исключением дел приказного производства, суд разрешает спор о праве субъекта власти либо частного лица совершать те или иные действия (бездействие), принимать определенное решение, что было давно убедительно обосновано Т.Е. Абовой: «Таким образом, и в делах искового производства, и в делах публичного производства рассматриваются споры о праве. Различен лишь предмет спора – материальное право: частное в исковом производстве, публичное в производстве по делам, возникающих из публичных правоотношений»233.

Как указывал А.Т. Боннер: «В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется»234.

Н.Б. Зейдер даже применительно к делам предварительного судебного контроля (судебного санкционирования) обоснованно и четко разъяснял следующее: «Однако во всех подобного рода делах суд может встретиться со спором между привлеченным к штрафу или к налогу, сбору или платежам по самообложению гражданином и тем административным органом, который взыскивает штраф или недоимку… Точно так же в разрешаемых судом на основании ст. ст. 240–244 ГПК РСФСР делах о недоимках по налогам, обязательному окладному страхованию и самообложению всегда возможно заявление со стороны должника об отсутствии необходимых по закону условий для производства взыскания»235.

О том же справедливо писал М.Д. Матиевский: «Производству по делам, возникающим из административных правоотношений, свойственно такое общее качество с исковым производством, как наличие в этих делах спора о праве, а различие заключается лишь в отраслевой его принадлежности. Если в исковом производстве разрешаются споры о праве гражданском, то в делах, возникающих из административных правоотношений, мы имеем дело со спором о праве административном»236.

Как полагал Д.М. Чечот: «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, неразрывно связано со спором об административном праве»237.

В современной учебной литературе по гражданскому процессу при этом категорично констатируется следующее: «Более того, в теории и практике гражданского процессуального права наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных (административных, управленческих) правоотношений, никогда не подвергалось сомнению, уточнялось лишь, что спор в них носит публично-правовой, а не частный характер»238.

Столь категоричное утверждение, к сожалению, нельзя признать справедливым. В теории процессуального права можно было встретить, и всё еще встречаются взгляды, суть которых заключается в том, что при рассмотрении и разрешении дел из публичных правоотношений суды якобы не разрешают споров о праве, а осуществляют контроль за деятельностью органов власти и должностных лиц. На наш взгляд, нет сомнений в том, что такой контроль, который можно поделить на предварительный и последующий, безусловно, осуществляется по любому административному делу, однако это не только не исключает, а напротив, предполагает, что при реализации контроля разрешаются споры о праве (контроль со стороны суда за публичной властью никак не противоречит разрешению им при осуществлении такого контроля споров о праве)239. Это достаточно подробно обосновал В.М. Шерстюк, подвергнув справедливой критике противников идеи наличия спора о праве в делах из публичных правоотношений240. Вместе с тем суждение ученого о том, что при разрешении соответствующих дел суды разрешают лишь споры о праве процессуальном (процедурном), очевидно вошло в противоречие с законодательством об административном судопроизводстве и практикой его применения241.

Точка зрения, согласно которой все предусмотренные КАС РФ дела, за исключением дел приказного производства, представляют собой споры о праве, подробным образом обоснована и в современной административно-правовой литературе А.Б. Зеленцовым242, О.А. Ястребовым243, Ю.Н. Стариловым244.

Аналогичным образом, по справедливому заключению Т.А. Петровой, по-видимому, основанному на первоначально принятом тексте КАС РФ, административное дело представляет собой разрешаемый судом правовой спор, связанный с возникновением притязания, конфликта в сфере административных или иных публичных правоотношений245.

В связи со сказанным все предусмотренные КАС РФ виды производств, за исключением приказного, возбуждаются путем предъявления в суд административного искового заявления, а стороны в них именуются административными истцами и административными ответчиками. Такой законодательный подход основан на том, что эти производства возбуждаются в результате обращения в суд, рассмотрение (разрешение) которого сопряжено с рассмотрением (разрешением) действительного или предполагаемого спора о праве.

С учетом важнейшей особенности административного судопроизводства, состоящей в активной роли суда при рассмотрении (разрешении) любого административного дела, нет необходимости в использовании разных порядков рассмотрения административных дел в зависимости от того, установлено ли в ходе производства по делу наличие спора о праве (установлен ли действительный спор о праве) либо не установлено. Соответственно, не возникает необходимости перехода из одного порядка рассмотрения дела в другой (из особого производства, в рамках которого суду по гражданскому делу принадлежит активная роль, в исковое производство). В этом заключается серьезное преимущество процессуальной формы административного судопроизводства перед гражданской и арбитражной процессуальными формами.

Вместе с тем отметим, что в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства в исковых производствах тоже рассматривались и рассматриваются многие категории дел, в которых спор о праве лишь презюмируется, но фактически, как правило, отсутствует246. Яркими примерами здесь могут служить дела по гражданско-правовым обязательствам, в которых ответчик только после предъявления к нему иска узнает об имеющихся материально-правовых требованиях и сразу же их признает (такие дела были весьма распространенными до самого недавнего времени, т.е. до введения обязательного претензионного порядка по многим категориям гражданских правоотношений), дела о расторжении брака между супругами, имеющими общих несовершеннолетних детей, дела о признании права собственности на самовольную постройку.

Далее Н.А. Бурашникова указывает на отличие административных дел так называемого особого административного производства, заключающееся в необязательности состояния сторон по делу в каком-либо материальном правоотношении и наличия у них взаимных прав и обязанностей до принятия судебного решения247; на то, что органы, наделенные публичными полномочиями, обращаются в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав, в силу чего они не могут признаваться «заинтересованными лицами»248; а также на то, что административный ответчик по делам о судебном контроле не вполне соответствует понятию ответчика в гражданском процессе (он зачастую не нарушает ничьих прав и не создает угрозу их нарушения)249.

С самым последним утверждением автора нужно согласиться. Понятие административного ответчика в административном судопроизводстве не соответствует понятию ответчика в гражданском судопроизводстве, однако это неудивительно, ведь статус административного ответчика регулируется КАС РФ, а не ГПК РФ. Конечно, эти статусы, как и статусы административного истца и истца, имеют существенные отличия. Очень хорошо, что на такие отличия наконец начинают обращать серьезное внимание в исследовательской литературе (ранее авторы, к сожалению, нередко просто констатировали читателям, что между гражданским и административным судопроизводствами существенных отличий не имеется).

Вместе с тем сложно признать конструктивным подход, согласно которому понятия одной отрасли права используются при толковании норм другой отрасли без их необходимого переосмысления. Очевидно, на наш взгляд, что теория административного судопроизводства должна оперировать иным по содержанию понятием сторон, нежели теория гражданского судопроизводства, тем более, что различия соответствующих понятий вытекают из буквы закона.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 38 КАС РФ под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Если все же использовать понятийный аппарат теории гражданского процесса, то нужно говорить о том, что в законодательстве об административном судопроизводстве, в отличие от законодательства о гражданском судопроизводстве, понятием истца охватываются понятие истца в узком смысле этого слова и понятие процессуального истца. При этом вряд ли можно согласиться с тем, что последнего нельзя признать лицом, обладающим заинтересованностью. Как известно, в теории гражданского процесса давно разработано и используется понятие служебной (процессуальной) заинтересованности250. Подобной заинтересованностью обладают в административном судопроизводстве органы, наделенные публичными полномочиями, обращающиеся в суд не за защитой своих нарушенных или оспоренных прав.

Обращения в суд таких лиц не являются редкостью и для исковых производств, регулируемых ГПК РФ и АПК РФ. Одним из ярких примеров выступают обращения в суд прокуроров с исками о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований (ч. 1 ст. 52 АПК РФ). Имея в виду подобные ситуации, М.Д. Матиевский почти полвека назад обосновывал, что спор о праве возможен и между такими субъектами, которые не только не состоят, но и не могут состоять в спорном материальном правоотношении251.

Нет необходимости, на наш взгляд, подробно останавливаться на возражениях в отношении других выделяемых Н.А. Бурашниковой отличий административных дел так называемого особого административного производства, заключающихся в том, что целью обращения в суд является не защита права, а защита правового интереса, а также в том, что суд в данном случае выполняет превентивную роль252.

Полагаем, достаточно обратиться к ст. 2 ГПК РФ, п. 4 ст. 2 АПК РФ, в которых предупреждение правонарушений обозначено в качестве задачи судопроизводства в целом. О защите в порядке гражданского искового судопроизводства законных интересов в теории гражданского процесса написаны отдельные монографические работы и многочисленные статьи253. Целая масса законных интересов защищалась и защищается в порядке искового производства (например, при удовлетворении отрицательных исков о признании, применении закона по аналогии, участии в деле третьих лиц без самостоятельных требований), поэтому, по нашему убеждению, судебные производства не могут быть разграничены по критерию того, является ли предметом судебной защиты в них право или законный интерес.

Очень жаль, на наш взгляд, что предложения о введении в российское административное судопроизводство так называемых особых производств в последнее время становятся популярными.

Так, С.А. Бурмистрова утверждает, что многие категории административных дел, рассматриваемых в соответствии с процессуальным законом нашей страны в порядке административного искового производства, должны рассматриваться в особом порядке. Соответствующие дела, по ее мнению, объединяет то, что при их рассмотрении суд не производит оценку правомерности конкретного акта поведения административного ответчика254.

К числу этих дел автор относит, в частности, дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке, дела о госпитализации больных психиатрическим заболеванием, указывая, что при их рассмотрении суд лишь констатирует наличие заразной формы туберкулеза или психического расстройства, в силу которого гражданин представляет опасность для себя или окружающих; дела о признании информации, распространенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению, поясняя, что в них достаточно констатировать наличие в информационных материалах информации запрещенного содержания; дела об установлении административного надзора, говоря, что в них достаточно установить склонность к повторному совершению общественно опасных деяний, и т.д.

Для опровержения изложенных суждений следует обратиться к анализу законодательства, постановлений Пленума высшего судебного органа нашего государства, практики рассмотрения соответствующих дел.

Так, заслуживает внимания п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2019 г. № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке»255, в котором содержатся совершенно обратные выводы о толковании права: «Согласно части 1 статьи 281 КАС РФ, статье 1, пункту 2 статьи 8, пункту 2 статьи 10 Федерального закона “О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации” административное исковое заявление о госпитализации в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке может быть подано в отношении следующих лиц:

• гражданина, больного заразной формой туберкулеза и неоднократно нарушающего санитарно-противоэпидемический режим;

• гражданина, умышленно уклоняющегося от обследования в целях выявления туберкулеза (лица с подозрением на туберкулез, лица, находящегося или находившегося в контакте с источником туберкулеза) или гражданина, умышленно уклоняющегося от лечения туберкулеза (больного туберкулезом)».

В соответствии с абз. 2 п. 13 названного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, если по результатам рассмотрения административных исковых требований о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке не установлены факты наличия у гражданина заразной формы туберкулеза и неоднократного нарушения им санитарно-противоэпидемического режима, либо не установлен факт умышленного уклонения гражданина от исполнения возложенной на него законом обязанности по прохождению обследования и (или) лечения, судом принимается решение об отказе в удовлетворении административного иска (ч. 2 ст. 285 КАС РФ).

К числу указываемых автором дел, подлежащих рассмотрению в порядке так называемого особого производства, по аналогичным основаниям отнесены административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке. Вместе с тем достаточно прочитать п. 4 ч. 1 ст. 278 КАС РФ, в котором сказано, что при рассмотрении соответствующих дел в предмет доказывания входит факт отказа или уклонения гражданина от госпитализации либо от ее продления, и станет ясно, что по таким делам суд тоже производит оценку правомерности конкретного акта поведения административного ответчика.

Для опровержения изложенных выше утверждений относительно правовой природы административных дел о признании информации, распространенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению, нужно проанализировать нормы Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»256. Так, достаточно прочитать ст. 5 данного Закона «Информация как объект правовых отношений», чтобы прийти к выводу, что сама по себе информация не может быть признана незаконной. Незаконным, несмотря на незначительную неточность юридической техники материального и процессуального законодательства, признается распространение информации, т.е. поведение, которое опять же должно оцениваться судом на предмет его правомерности. Например, суд может не признать распространением информации передачу ее ограниченному кругу лиц в научных или иных законных целях либо такое размещение информации в сети «Интернет», при котором она не становится доступной неопределенному кругу лиц. Кроме того, даже при установлении факта неправомерного распространения в сети «Интернет» запрещенной к распространению информации суд должен установить виновность привлеченного к участию в деле административного ответчика в ее распространении, ведь если владелец сайта, на котором размещена такая информация, не имел возможности предотвратить ее размещение (например, при размещении информации без ее предварительного модерирования), на него не возлагаются судебные расходы по делу (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»257).

Говоря о достаточности установления по делам об административном надзоре склонности к повторному совершению общественно опасных деяний, С.А. Бурмистрова не учитывает положения закона и разъяснения, изложенные в пунктах 22, 30, 31, 39, 43 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»258.

Одними из главных оснований установления административного надзора выступают факты признания до рассмотрения административного дела судом лица нарушителем порядка отбывания наказания или совершения им определенных административных правонарушений (п. 1, 2 ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»259).

Не заслуживают поддержки также утверждения С.А. Бурмистровой о том, что суд не производит оценку правомерности конкретного акта поведения административного ответчика при рассмотрении дел о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами. Полагаем, что перед высказыванием подобных утверждений следовало уделить внимание анализу положений Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. № 64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами»260.

Как известно, судебная защита прав осуществляется не только при удовлетворении, но и при отказе в удовлетворении иска261. В последнем случае защищаются права ответной стороны спора262. В свою очередь, предъявление в суд требований, удовлетворение которых может привести к ущемлению прав, представляет собой не что иное, как их оспаривание.

С учетом изложенного, а также, коль скоро в указанных выше и иных названных С.А. Бурмистровой делах, которые она считает нужным рассматривать в «особом порядке», суд все же оценивает правомерность актов поведения административного ответчика, при их рассмотрении судом разрешается вопрос о субъективном публичном праве лица совершать соответствующие действия (например, праве отказаться от определенного лечения, праве на передачу конкретной информации, праве на свободу передвижения в определенное время суток и т.д.)263.

Иными словами, при принятии решений по всем указанным выше делам суд делает выводы о субъективных правах их участников, разрешает споры о наличии и (или) содержании таких прав (делает выводы о праве на отказ от лечения, праве на передачу в сети «Интернет» конкретной информации, праве на свободу передвижения в определенное время суток). Это объясняет совершенно логичную и последовательную позицию российского законодателя, в соответствии с которой названные категории административных дел возбуждаются путем подачи административных исковых заявлений административными истцами в отношении административных ответчиков, ведь указанные дела ничем не отличаются по своему существу от других административных дел, разрешаемых в порядке административного искового производства, и нет никаких убедительных аргументов в пользу того, что данные дела не обладают исковой природой, не могут быть рассмотрены по общим правилам административного искового производства с учетом некоторых особенностей, заключающихся в специфике содержания процессуальных документов по таким делам, сроках их рассмотрения, предмете доказывания по ним.

Примечательно, что сторонники особого производства в административном судопроизводстве, строя свои утверждения, оставляют в стороне также положения классической процессуальной доктрины. Так, еще полвека назад в классическом исследовании, посвященном проблемам интереса, Р.Е. Гукасян пришел к следующему заключению: «Разрешение административно-правового спора связано с решением вопроса о правомерности действия административного органа, действия, послужившего юридическим фактом, породившим данное правоотношение. Эта задача всегда стоит перед судом независимо от того, по чьей инициативе (гражданина или же органа государственного управления) возбуждается процесс. Поэтому во всех случаях в производстве по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, так же, как и в исковом производстве, разрешается правовой спор. Предметом судебной защиты выступает либо субъективное право, либо охраняемый законом интерес лица, обращающегося в суд за судебной защитой»264. Обоснованное утверждение ученого не подвергается сторонниками особого производства никакому анализу. Оно просто игнорируется.

Иными словами, для опровержения аргументов, на которых строятся предложения о введении в административное судопроизводство так называемого особого производства, достаточно обратить внимание на содержание материального и процессуального законодательства, судебной практики по его применению. Все дела, которые сторонники особого производства относят к бесспорным, на самом деле представляют собой споры о конкретных публичных правах граждан и организаций. При этом административные иски по отдельным категориям административных дел (особенно по делам об административном надзоре) и полномочия суда при их рассмотрении имеют определенную специфику265, которая заслуживает глубокого критического анализа в рамках исследований, специально посвященных особенностям рассмотрения и разрешения отдельных категорий административных дел.

Принимая во внимание изложенное, на наш взгляд, необходимо переходить от проблематики все большей и большей дифференциации административного судопроизводства, которая далеко не всегда оправдана, к гораздо более значимой проблеме разумного упрощения законодательства об административном судопроизводстве и оптимизации компетенции судов266.

К слову сказать, КАС РФ является одним из наиболее детальных нормативных правовых актов в сфере административного судопроизводства. Объем нашего кодекса превосходит объемы многих аналогичных законов зарубежных государств в девять и более раз.

Примечательно, что и относительное число административных дел, ежегодно рассматриваемых российскими судами, как правило, в десять раз превышает соответствующее число дел, рассматриваемых зарубежными судебными системами. Например, согласно данным, представленным в Исследовании Европейской комиссии по эффективности правосудия № 26 «Европейские судебные системы. Эффективность и качество правосудия», во всех государствах и субъектах, за исключением России, за исследуемый период поступило в суды не более одного административного дела на 100 жителей. Общее среднее количество административных дел в судах первой инстанции в государствах и субъектах, вошедших в статистический отчет в 2016 г., составило 0,5 (поступивших и разрешенных) дела на 100 жителей (срединное значение – 0,3 дела). В России же данный показатель самый высокий и равен 4,4 дела на 100 жителей267. Аналогичные цифры приведены в исследовании, проведенном Европейской комиссией по эффективности правосудия по данным 2018 г.268

Такие цифры связаны с тем, что в правовых системах континентальной Европы, как правило, отсутствуют процедуры предварительного судебного контроля, число которых некоторые авторы предлагают увеличить и урегулировать еще более детально. На наш взгляд, разумное сокращение числа таких процедур, упрощение их правового регулирования могут способствовать самому существенному снижению судебной нагрузки без ущерба, а, напротив, с пользой для обеспечения эффективной защиты прав и свобод граждан и организаций, что очень убедительно показано Н.А. Бурашниковой на примере дел об установлении административного надзора269.

Так, сегодня суды без особых сложностей, руководствуясь преимущественно общими правилами административного судопроизводства, эффективно рассматривают многие самые разнообразные административные дела (например, дела об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации, дела об ограничении на пользование им специальным правом, дела о прекращении действия права на управление транспортным средством, дела о вскрытии нерозданных почтовых отправлений), хотя предложения относительно включения в Кодекс отдельных глав, регулирующих производства по таким делам, периодически возникают270. Не исключено, конечно, что в дальнейшем в законодательстве об административном судопроизводстве появятся специальные правила рассмотрения названных категорий дел. Вместе с тем настоятельной необходимости в этом, на наш взгляд, нет. Это обусловлено универсальностью процессуальной формы административного судопроизводства, общие правила которого могут эффективно применяться при рассмотрении самых разных по правовой природе и содержанию административных дел, поскольку такие дела не отличаются по своей сущности (основным особенностям, о которых было сказано выше)271.

Дифференциация процессуальной формы административного судопроизводства оправдана лишь там, где нормы общей части права административного судопроизводства не позволяют решать существенные вопросы порядка рассмотрения тех или иных административных дел. Ярким примером таких дел, на наш взгляд, служат дела о признании информации, распространенной в сети «Интернет», запрещенной к распространению.

Особенности этих дел носят сущностный объективный характер и обуславливают необходимость в специальном процессуально-правовом регулировании. Рассмотрим, чем обусловлены и в чем заключаются данные особенности.

В современном мире сеть «Интернет» давно стала пространством реализации многочисленных прав, свобод, законных интересов граждан, поэтому сложно найти государства, которые не осуществляли бы свою юрисдикцию в этой сфере, направленную на защиту разнообразных частных и публичных интересов. Определенная цензура в сети «Интернет» является повседневной реальностью окружающих нас правовых систем, однако разнятся основания и порядок ее осуществления.

Так, далеко не во всех государствах мира (и даже Европы) существует специальное законодательное регулирование вопросов, касающихся оснований и процедур блокирования противоправного интернет-контента. Более того, в отдельных государствах Европы можно встретить практику административного блокирования веб-сайтов при отсутствии судебного контроля за ней. В некоторых европейских странах такое блокирование нередко осуществляется со стороны лиц, не являющихся представителями государства, т.е. путем так называемого саморегулирования272.

Как известно, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее также – «Закон», «Закон о защите информации»), который в отдельных положениях отсылает к судебным процедурам принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к информации, а также предусматривает широкий спектр разнообразных административных процедур ограничения доступа к информации в зависимости от ее вида. В свою очередь, решения органов власти и их должностных лиц об ограничении доступа к информации в любом случае могут быть оспорены в суде.

Одной из наиболее востребованных в судебной и административной практике является ст. 15¹ Закона, предусматривающая ограничение доступа к сайтам в сети «Интернет», содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено.

Данная статья устанавливает административный порядок принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к определенным категориям информации, входящим в перечень, предусмотренный п. 1 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации.

Кроме того, ст. 15¹ Закона предполагает существование судебного порядка принятия решений, служащих основаниями для ограничения доступа к иной запрещенной информации, не указанной в перечне (п. 2 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации).

При этом под запрещенной информацией по смыслу ч. 6 ст. 10 Закона понимается информация, направленная на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иная информация, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность273.

Долгое время в судах существовала разная практика рассмотрения дел о признании информации в сети «Интернет» запрещенной, а в теории разные мнения по поводу правовой природы соответствующих дел274. Несмотря на то, что признание информации запрещенной, как правило, направлено на защиту не столько частных, сколько публичных интересов в сфере публичных, а не частных правоотношений и осуществляется по инициативе прокурора, а не субъектов частного права, к сожалению, нередко считалось, что соответствующая информация должна признаваться запрещенной в порядке, предусмотренном подразделом IV ГПК РФ «Особое производство». По всей видимости, применение положений подраздела IV ГПК РФ представлялось удобным специалистам, пошедшим по пути расширительного толкования ст. 266 ГПК РФ. Согласно данной норме процессуального кодекса заявление об установлении факта, имеющего юридическое значение, подается в суд по месту жительства (курсив мой. – Р.О.) заявителя. Такое толкование приведенного положения позволяло прокурорам подавать заявления в суд по месту своего нахождения (курсив мой. – Р.О.) и таким образом распределять имеющуюся у них служебную нагрузку, а вследствие этого и нагрузку районных судов по соответствующей категории дел.

В Обзоре судебной практики № 1 (2018), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 марта 2018 г.275, был дан целый ряд важных разъяснений о процедуре рассмотрения судами дел о признании информации в сети «Интернет» запрещенной.

Впоследствии Верховным Судом Российской Федерации также реализовано право законодательной инициативы, в результате чего принят Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», дополнивший КАС РФ гл. 27¹ «Производство по административным делам о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено». Данная глава регулирует порядок судопроизводства по административным делам, возбуждаемым в целях принятия решений судов, указанных в п. 2 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации276.

Разработанная глава КАС РФ призвана решить многочисленные вопросы, возникавшие при рассмотрении соответствующих дел, и гарантировать высокие стандарты защиты прав, свобод, законных интересов граждан, предусмотренные ст. 29 Конституции Российской Федерации, ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Первый вопрос, возникавший в судебной практике до разработки законопроекта, касался субъектов, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Поскольку соответствующее признание представляет собой способ защиты публичных интересов, в ч. 1 ст. 265¹ КАС РФ было установлено, что правом на обращение в суд обладает прокурор, Банк России. Вместе с тем в законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации могут включаться нормы, предусматривающие наделение таким правом и иных лиц, что учтено в названной норме КАС РФ.

Второй вопрос был обусловлен следующим недостатком текста КАС РФ в прежней его редакции.

Особенностью административных дел о признании информации запрещенной является то, что лица, размещающие информацию в сети «Интернет», зачастую не желают раскрывать данные о себе277.

Вместе с тем КАС РФ в прежней редакции прямо не предусматривал возможность рассмотрения и разрешения административных дел без участия административного ответчика. Отсутствие фигуры административного ответчика в строгом смысле этого слова влекло за собой, казалось бы, неразрешимый вопрос определения подсудности дела.

Однако в судебной практике был найден путь решения обозначенной проблемы, заключающийся в использовании фигуры так называемого технического ответчика, в качестве которого к участию в соответствующих делах привлекался Роскомнадзор или его территориальный орган.

Следует отметить, что привлечение к участию в деле «технического ответчика» встречается и по целому ряду других категорий дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции, а также в порядке судопроизводства в арбитражных судах. Хрестоматийным примером выступают гражданские дела о расторжении брака при наличии взаимного согласия на это супругов, имеющих общих несовершеннолетних детей (п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»278).

С вступлением в силу положений гл. 27¹ КАС РФ Роскомнадзор или его территориальный орган привлекается к участию в рассмотрении соответствующих административных дел в качестве заинтересованного лица. В свою очередь, в КАС РФ введены специальные правила определения подсудности по названной категории дел (ч. 2 ст. 265¹ КАС РФ).

К этому важно добавить, что в качестве административных ответчиков, как правило, не должны привлекаться к участию в деле лица, именуемые в практике Европейского суда по правам человека и документах Совета Европы техническими посредниками (провайдеры хостинга, операторы связи, администраторы доменных имен), роль которых сводится к предоставлению технической возможности для размещения информации в сети «Интернет».

В отличие от информационных посредников (например, редакций средств массовой информации) технические посредники обычно не несут ответственности за информацию третьих лиц. Более того, по мнению Европейского суда по правам человека, привлечение технических посредников к ответственности за размещенную третьими лицами информацию, как правило, равнозначно требованию чрезмерной и недостижимой степени предвидения, которое может привести к ущемлению права на свободное распространение информации в сети «Интернет»279.

Вместе с тем в зависимости от содержания спорной информации в участии в деле могут быть заинтересованы представители общественности, социальных групп, которым адресована та или информация, являющаяся предметом спора, представители определенных трудовых коллективов, общественных объединений, политических партий и т.д. Как верно указывает А.В. Аргунов, неопределенный круг лиц должен обладать возможностью выразить свое отношение к спорной информации280. Для обеспечения неопределенному кругу лиц возможностей узнать о возникшем судебном процессе и направить представителей для участия в нем извещение о времени и месте рассмотрения административного дела о признании информации запрещенной не позднее десяти дней до дня проведения судебного заседания размещается на интернет-портале Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Правосудие» в порядке, установленном Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации (ч. 3 ст. 265³ КАС РФ).

Размещение информации о времени и месте рассмотрения административного дела в указанном порядке не отменяет обязанностей суда по извещению лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебных заседаний согласно общим правилам, предусмотренным гл. 9 КАС РФ.

Другой круг возникавших в судебной практике вопросов был связан с необходимостью введения специальных требований к административным исковым заявлениям о признании информации запрещенной и порядку их предъявления в суд.

Так, например, с невозможностью установления административного ответчика на этапе обращения в суд была сопряжена невозможность соблюдения общих требований к содержанию административного искового заявления, предусмотренных п. 3 ч. 2 ст. 125 КАС РФ, согласно которым в административном исковом заявлении указываются сведения об административном ответчике.

Специальные правила гл. 27¹ КАС РФ предусматривают, что данные сведения указываются в административном исковом заявлении лишь в случае установления лица, действия которого послужили поводом для подачи заявления в суд (п. 1 ч. 2 ст. 265² КАС РФ).

В целом, поскольку для перемещения противоправной информации с сайта на сайт зачастую нужны минуты, то в большинстве случаев оптимальным, на наш взгляд, мог бы являться административный порядок признания информации запрещенной, сопровождающийся при необходимости последующим судебным контролем. При применении такого порядка владельцы сайтов, доступ к которым был ограничен необоснованно (незаконно), как правило, имели бы право на возмещение причиненных им убытков. В настоящее время органы исполнительной власти, к сожалению, лишены возможности инициировать ограничение доступа к значительной части запрещенной законом информации без решения суда281.

Не исключается в дальнейшем также введение законодателем досудебного порядка признания той или иной информации запрещенной. Представляется, что сегодня под нарушением досудебного порядка в широком смысле этого термина, используемого в гл. 27¹ КАС РФ, может пониматься обращение в суд с требованием о признании запрещенной информации, которая подлежит признанию таковой не в судебном, а в административном порядке (п. 1 ч. 5 ст. 15¹ Закона о защите информации).

Поскольку сеть «Интернет» не имеет привычных для юристов территориальных границ, требования о признании запрещенной одной и той же информации, размещенной на одном и том же интернет-сайте, могут одновременно предъявляться в разные районные суды разными должностными лицами органов прокуратуры, что может привести к принятию нескольких судебных решений фактически по одному и тому же делу. В стремлении преодолеть эту проблему КАС РФ дополнен ч. 5 ст. 265², ч. 6 ст. 265³, предусматривающими прекращение производства по административному делу, отказ в принятии административного искового заявления, если указанные в нем доменное имя, указатель страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» включены в единую автоматизированную информационную систему «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено».

Кроме того, в судебной практике возникают ситуации, когда интернет-страница, содержавшая информацию, являющуюся предметом спора, или соответствующая информация на ней удаляется после подачи в суд административного искового заявления о признании информации запрещенной и до разрешения административного дела. Полагаем, что при данных обстоятельствах производство по административному делу может быть прекращено в случае, если утрачены возможности получения доступа к спорной информации и установления факта ее ранее состоявшегося размещения (п. 1 ч. 1 ст. 194 КАС РФ). Прекращение производства по административному делу не должно препятствовать повторному обращению в суд с таким же административным исковым требованием при восстановлении удаленной интернет-страницы или информации на ней.

Необеспечение незамедлительного ограничения доступа к сайтам в сети «Интернет», содержащим запрещенную информацию, зачастую наносит значительный ущерб публичным и частным интересам, поэтому ч. 4 ст. 265³ КАС РФ предусмотрено право судьи по собственной инициативе принять меры предварительной защиты в виде ограничения доступа к спорной информации.

При этом видится, что передача в случаях, предусмотренных законом, соответствующих административных дел по подсудности не должна служить основанием для отмены принятых по ним мер предварительной защиты. В то же время суд, в который передано административное дело, безусловно, вправе в дальнейшем отменить принятые другим судом меры предварительной защиты, заменить их и (или) принять новые.

В целом, полагаем, что в результате дополнения КАС РФ гл. 27¹ решены либо созданы серьезные предпосылки для решения многих важных вопросов, касающихся процедуры рассмотрения соответствующих административных дел, введено эффективное процессуальное правовое регулирование порядка судопроизводства по этим делам. Дальнейшее существенное совершенствование практики их рассмотрения может осуществляться путем подготовки и принятия постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации282.

Еще одна сфера административного судопроизводства, требующая, возможно, дополнения общей части права административного судопроизводства отдельными специальными нормами – процедура рассмотрения коллективных административных исковых заявлений.

Известно, что в странах англосаксонской системы права получил распространение и развитие институт групповых (коллективных, массовых) исков. В последнее время он воспринимается также в странах, традиционно относимых к системе континентального права283. В России необходимость введения соответствующего процессуального института была подробно обоснована с предложением законопроекта о внесении дополнений в ГПК РСФСР 1964 г. еще в 1990-е годы В.В. Ярковым, И.В. Решетниковой284. Вместе с тем на тот момент предложения правовой теории не были услышаны законодателем.